Аналитическая работа проводиться в Союзе городов Заполярья и Крайнего Севера как собственной аналитической группой, так и привлекаемыми для этой цели организациями и специалистами.


Налоги

Аналитическая записка

О деятельности Союза городов Заполярья и Крайнего Севера по поддержке субъектов предпринимательской деятельности и населения в области налогообложения

Союз городов Заполярья и Крайнего Севера (далее «Союз») на протяжении всей своей деятельности занимал обоснованную позицию, состоящую в формировании принципов налоговой и бюджетной системы России, которые бы в полной мере учитывали как необходимость создания экономической заинтересованности населения в трудоустройстве в районах Крайнего Севера, так и поддержку субъектов предпринимательства, осуществляющих свою деятельность в суровых климатических условиях. Так еще в 2000 году в письме Президенту РФ В.В. Путину отмечалось, что экстремальные природно-климатические условия, низкая транспортная обеспеченность, исторически сложившаяся односторонность экономики, повышенные экологические требования и вызванные этими объективными обстоятельствами более высокие, чем в других районах страны, затраты на производство и жизнеобеспечение населения, диктуют необходимость учета этих факторов в экономической политике государства по отношению к северным территориям.

Союзом на постоянной основе проводится работа по разработке предложений по изменению текущего законодательства в области налогообложения трудовой и предпринимательской деятельности, осуществляемой в районах Крайнего Севера, а также системы перераспределения налоговых поступлений между различными уровнями бюджетной системы, а также мониторинг фактически внесенных корректировок в нормативные акты. Анализ показывает, что выдвинутые Союзом предложения частично нашли отражение в нормативных документах. Ниже рассматриваются наиболее важные проблемы в сфере налогообложения, рассматривавшиеся Союзом.

Формирование системы распределения налоговых поступлений, дающей возможность принятия самостоятельных социально необходимых решений на уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления. Действующая на текущий момент система, установленная в Налоговом Кодексе РФ (НК РФ), отнесения налогов к федеральным, налогам субъектов РФ и местным, а также закрепления предельного размера ставки налога, подлежащей перечислению в бюджеты различных уровней, делает экономику регионов крайне зависимой к дотациям из федерального бюджета, ставя под вопрос решение основных социально-экономических задач на местном уровне. Так на XXV съезде Союза отмечалось катастрофическое снижение доли доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете страны с почти 30% в 1992 году до 11% в 2004 в связи с реформами налоговой системы РФ и сокращения числа местных налогов с более чем 10 до двух. В тоже время, анализ доходной части бюджетов субъектов Федерации, полностью или частично отнесенных к северным территориям показывает, что в 2006 году в среднем по анализируемым субъектам более 58% доходов было сформировано за счет дотационных поступлений из федерального бюджета, причем данный показатель находится на уровне 57% и в целом по России.

Принимая во внимание тот факт, что выделяемые из федерального бюджета дотации и субсидии носят целевой характер, органы регионального и местного самоуправления фактически не имеют возможности перенаправления полученных средств на адресные программы муниципального значения. Как отмечается в рекомендациях Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов (Комитет), сформированных на основании направленных ранее писем Союза, объем полномочий большинства муниципальных образований не соответствует их материально-финансовым ресурсам. На основании вышесказанного Комитетом были подготовлены предложения по изменению системы распределения доходов бюджетов в целях повышения налоговой составляющей в доходах региональных и местных бюджетов и сбалансированности структуры доходов и расходов с учетом всех факторов, удорожающих жизнеобеспечение северных регионов. Основными предлагаемым мерами должны стать расширение списка местных налогов и увеличение доли, причитающейся бюджетам регионального и местного уровня, в федеральных налогах.

К сожалению, указанные предложения до текущего дня не нашли отражения в НК РФ и, как следствие, в проекте бюджетов на 2008-2010 годы, утвержденный Государственной Думой в июле 2007 года, данный документ также сформирован на основании дотационного принципа финансирования регионов, централизованного распределения средств на федеральные программы без учета потребностей в региональных и местных фондах. Как следствие, считаем целесообразной дальнейшую работу в этом направлении.

Создание специальных налоговых режимов для производства конкурентоспособной продукции предприятиями, работающими в северных территориях. Как отмечалось в письме, направленном Союзом Председателю Правительства РФ В.С. Черномырдину в 1997году, себестоимость продукции предприятий, осуществляющих деятельность в районах Крайнего Севера, на 20-30% выше среднеотраслевых по России в целом в силу объективных факторов, удорожающих стоимость произведенной продукции из-за суровых климатических условий и специальных компенсирующих условия труда затрат. Так Союзом направлялись комментарии к проекту НК РФ с предложениями не рассматривать территорию России, как однородную одинаково удобную для ведения экономической деятельности, и учесть действия объективных удорожающих факторов производства и жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера для целей налогообложения. Однако данное предложение не было принято к окончательной редакции НК РФ.

Союзом формировались также предложения по отдельным видам налогов в рамках установленного принципа, а именно:

  1. Налог на прибыль юридических лиц.
    С введением в действие НК РФ исчерпала себя практика предоставления льгот или частичному освобождению от уплаты налогов предприятиями, занимающимися производством товаров традиционных народных промыслов, а также поставляющие социальные товары первой необходимости (медикаменты и т.д.) в районы Крайнего Севера. Указанный провал в налоговой поддержке одного из наиболее нуждающихся видов деятельности также повторяется и в отсутствии налоговых льгот (освобождению от уплаты) по налогу на добавленную стоимость, так Союзом были внесены рекомендации о внесении товаров традиционных народных промыслов в перечень продукции, облагаемой НДС по льготной ставке 10%. Важно отметить, что подавляющее большинство малочисленных коренных народов Севера заняты именно на производствах, связанных с традиционными промыслами, и отсутствие налоговой поддержки делают и без того зачастую низкорентабельную деятельность бесперспективной. В свете этого, считаем необходимой продолжить работу по данному направлению.
  2. Налог на добавленную стоимость.
    В комментариях к проекту НК РФ Союзом было предложено освободить от уплаты налога работы по строительству жилья и объектов социальной инфраструктуры в рамках программы переселения жителей Крайнего Севера и приравненных к ним местностям в более благоприятные климатические зоны. Необходимость этой меры понятна: цена строительства жилья для целей переселения может быть уменьшена на стоимость работ, что по различным экспертным оценкам составляет от 20 до 40% окончательной стоимости возводимых объектов, таким образом формирование более дешевого жилищного фонда и, как следствие, возможность предоставления большего количества жилищных сертификатов в рамках утвержденных норм компенсаций позволит более эффективно использовать предусмотренные проектом бюджета на 2008-2010 годы на эти цели 24 млрд. рублей и позволит воспользоваться программой переселения большему количеству граждан. К сожалению данная рекомендация не нашла отражения в нормативной базе, хотя разъяснительная корреспонденция по вопросам применения данной льготы была направлена Союзом вместе с основным пакетом предложений.

    Используемые населением в рамках действующего законодательства по поддержке лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера, районные коэффициенты к заработной плате фактически увеличивают фонд оплаты труда работодателей северных территорий на 50%-100% в зависимости от субъекта РФ, что в свою очередь увеличивает себестоимость производимой ими продукции. Данные объективно необходимые затраты в полном объеме учитываются при формировании цены продажи — налогооблагаемой базы по НДС, делая фактическую цену продажи конечным потребителям товаров больше ее аналогов, произведенных в районах, не подпадающих под действие закона о подобных зарплатных компенсациях. Продукция, чья реализация зачастую затруднена удаленностью предприятий-производителей от покупателя и неразвитой транспортной инфраструктурой, становится неконкурентоспособной в силу непоследовательности применения принципов поддержки районов Крайнего Севера: с одной стороны, создается косвенная мотивация занятости, а с другой стороны — трудности реализации произведенной с использованием частично дотируемых расходов на оплату труда. Позиция Союза по данному вопросу не раз доводилась в информационных письмах Правительству РФ, а также в комментариях к проекту НК РФ, однако не была отражена в нормативных документах.

    В тоже время, не в последнюю очередь благодаря инициативе Союза, перечень облагаемой по льготной ставке в 10% продукции и услуг был дополнен социально важными продуктами, а именно: продовольственными товарами, составляющими основу потребительской корзины россиянина, а также товарами для детей. И хотя ранее предложенные к принятию льготы по НДС в отношении производства и поставок продовольствия в районы Крайнего Севера не были приняты в окончательной редакции НК РФ, включенные льготы, дни из немногих сохранившихся при реформировании налоговой системы России, отвечают по своей сути целям, поставленным перед собой Союзом, т.к. нацелены на снижение налоговой нагрузки конечного потребителя и поддержания уровня жизни населения.

  3. Налог на доходы физических лиц.
    Предложения, вынесенные Союзом на этапе рассмотрения проекта НК РФ, касались применения более либеральных, в отличие от действовавшей на тот момент прогрессивной шкалы, ставок для работников сферы образования, науки, здравоохранения и культуры для доходов, полученных не по основному месту работы, компенсирующих в некоторой мере низкую поддержку со стороны государства этой категории социально важных работников, а также применения фиксировано низких налоговых ставок в отношении сумм компенсаций по районным коэффициентам и доплат за стаж работы на Крайнем Севере и приравненных к ним территориям, как элемента стимулирования занятости населения в суровых условиях северных территорий. Действующая на настоящий момент система налогообложения доходов физических лиц фактически учитывает внесенные рекомендации: все доходы, полученные по обычной трудовой деятельности, облагаются по единой недифференцированной ставке в 13% (ст. 224 НК РФ), перечень исключений ограничен и не относится к подавляющему большинству получаемых населением доходов. Однако надо понимать, что принятая на сегодняшний день система в большей степени ставит своей целью привитие культуры уплаты налогов и «вывод из тени» части недекларируемых доходов населения и, как следствие, «обеление» части предпринимательской деятельности в стране, поэтому считаем необходимым продолжить мониторинг изменений законодательства в части налогообложения доходов физических лиц, чтобы полностью исключить возможность дискриминирующего подхода к населению, работающему и проживающему в северных территориях.
  4. Налог на добычу полезных ископаемых
    Данный налог является одним из ключевых в экономике Крайнего Севера, богатого полезными ископаемыми и обеспечивающего, по различным оценкам, до 75% нефти, 90% газа, добываемых на территории РФ, а также поставляющего значительную долю никеля, меди и драгоценных металлов не только для внутренних целей экономики России, но и обеспечивая потребности мировых рынков металлов. Освоение ресурсной базы северных территорий было одним из приоритетных направлений разработок месторождений СССР, что объясняет значительный возраст и, как следствие, моральное устаревание технологий добывающей и перерабатывающей промышленностей Севера, технологический прогресс поставил вопрос о переработке и освоении считавшихся ранее нерентабельных и бесперспективных производств, именно поэтому Союз выступил с предложением обеспечить налоговые льготы для предприятий, занимающихся разработкой месторождений пониженного качества или ране списанных запасов полезных ископаемых. Эта инициатива нашла отражение в ст. 342 п.4 НК РФ, предписывающего отнесение такой деятельности к перечню облагаемых по нулевой ставке.

Поддержка финансового сектора, оказывающего значительный объем услуг предприятиям и населению Крайнего Севера и приравненных к ним территорий

В условиях, когда основные принципы федеральной программы Севера формируются и отдельные ее элементы еще не приведены в систему, особенное значение приобретают инструменты рыночной поддержки районов Севера, а именно: предоставление банковских кредитов предприятиям Крайнего Севера на условиях, учитывающих сезонность ведения бизнеса и структурированных с пониманием особенностей ведения бизнеса (типов используемого «северного» оборудования и т.д.), а также страхование имущества предприятий и населения, жизни и временной нетрудоспособности физических лиц с учетом особенностей страховых рисков северных территорий (смещенный список форс-мажорных обстоятельств, суровые условия труда, влияющие на здоровье и продолжительность жизни населения), которые отражаются в приемлемых страховых премиях. В свете этого Союз ставил себе цель косвенно стимулировать предложение таких услуг путем создания льгот для активных партнеров Севера. В частности вносились предложения по снижению ставки по налогу на прибыль для банков, чей кредитный портфель более чем на 50% сформирован за счет ссуд субъектам хозяйствования Крайнего Севера, и для страховщиков, получающих более 50% страховых премий от предприятий и населения северных территорий. К сожалению, данные рекомендации не были зафиксированы в НК РФ, и как следствие развитие финансовых рынков Севера носит эволюционный характер, а настоящий момент используются только инструменты финансирования за счет средств Мирового банка Реконструкции и Развития, позволяющие сделать кредитные продукты доступными, но это покрывает незначительную часть инвестиционных потребностей северных регионов.

Аналитическая группа
Союза городов
Заполярья и Крайнего Севера