АНАЛИТИЧЕСКАЯ СПРАВКА
о деятельности Союза городов Заполярья и Крайнего Севера
по вопросам становления местного самоуправления в Российской Федерации

Вопросы организации и эффективного функционирования органов местного самоуправления являются одним из самых приоритетных для РФ. Местное самоуправление по своей значимости определяется как составная часть Конституционного строя современного Российского государства. Становление местного самоуправления происходило в сложнейшие 90-е годы, годы глубокого экономического кризиса политического противостояния, несформированности основ системы законодательства и больших социальных потрясений. К особенностям данного периода следует отнести неподготовленность значительной части политической элиты к правильному пониманию роли местного самоуправления, его сущности, что нередко приводило к прямому противодействию руководителей ряда субъектов и восприятию органов местного самоуправления как враждебных государственности. Как следствие, установленный Конституцией статус местного самоуправления, не входящего в систему государственной власти, принимался как опасное недоразумение. Поэтому принятый ГД РФ закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" в редакции Федерального закона № 154-ФЗ был при всех его недостатках был большим успехом.
Союз городов Заполярья и Крайнего Севера не был в стороне от этих процессов и занимал активную позицию на стадии разработки Федерального закона № 154-ФЗ, так и внесений в него поправок как общего характера, так и учитывающих особенности деятельности местного самоуправления в условиях Заполярья и Крайнего Севера.
Анализ деятельности Союза за прошедший период с его основания в 1992г. показывает ее многосторонность, охватывающую все аспекты жизни северян, зачастую далеко выходящую за круг вопросов местного самоуправления и затрагивающее общегосударственные конституционные основы. Подчеркивая роль местного самоуправления, Президент России В.В. Путин в своем выступлении на одном из совещаний в 2007 году заявил, что местное самоуправление в 90-е го годы спасло страну от полного социально-экономического краха.
Следует отметить, что дальновидное решение Союза городов Заполярья и Крайнего Севера о размещении исполнительной дирекции в г. Москве способствовало не столько облегчению транспортной проблемы, сколько созданию возможности регулярного привлечения к участию в проводимых съездах Союза высших должностных лиц государства, включая Президента РФ, Министров, депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и известных общественных деятелей. Все это способствовало созданию механизма непосредственного взаимодействия с высшими органами государственной власти РФ и эффективности в продвижении решений съездов для их влияния на государственную политику, затрагивающую самые насущные жизненные интересы северных территорий и проживающих на них граждан РФ.
Этому в значительной мере способствовали личные качества Президента Союза городов Заполярья и Крайнего Севера Шпектора Игоря Леонидовича, человека неординарного, обладающего сильной харизмой, и твердостью воли, с одной стороны, а с другой — большой коммуникабельностью и способностью убедительно и аргументировано ставить вопросы и находить их решение в высших эшелонах власти.
Внедрение в России рыночных отношений потребовало по сути заново формировать законодательную основу государства и в этих условиях определенные законодательные просчеты и ошибки неизбежны. Поэтому совершенствование законодательной базы организации местного самоуправления всегда было и остается одним из главных направлений для муниципального сообщества и, в том числе, для Союза городов Заполярья и Крайнего Севера. За период работы органов местного самоуправления на нормах Федерального закона №154-ФЗ выявилось ряд серьезных упущений в организации их деятельности и финансировании полномочий муниципальных образований, поэтому создание рабочей группы Д.Н.Козака по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон №154-ФЗ вызвало понимание и надежду в муниципальных образованиях. Опубликованные в период 2001-2003 годов различные варианты изменений и дополнений Федеральный закон №154-ФЗ вызвали большую дискуссию в муниципальном сообществе. Союз городов Заполярья и Крайнего Севера принял в этом процессе активное участие, стараясь внести в ФЗ нормы, учитывающие особенности в организации жизнедеятельности Северных регионов.
Так, XXIII съезд Союза городов Заполярья и Крайнего Севера, проходивший в период 21-22 октября 2003 года, посвятил большую часть своей работы анализу ситуации для муниципальных образований, возникшей в силу подписания Президентом В.В.Путиным 06.07.03г. закона №131-ФЗ и определил первоначальные организационные и правовые действия для муниципальных образований, входящих в Союз:

    Организационные:

  • Изучение нового Федерального закона депутатами представительных органов и ответственными должностными лицами муниципальных образований с проведением сравнительной экспертизы отличий от действующего Федерального Закона;
  • Вариантная разработка модели прогнозного статуса муниципального образования в соответствии с Положениями Федерального закона;
  • Разработка прогноза необходимых изменений в нормативной правовой базе муниципальных образований;
  • Инициирование скорейшего создания Совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;
  • Внесение в повестку Совета муниципальных образований субъекта вопросов, связанных с территориальной организацией самоуправления в субъекте на основе разработки комплексной инфраструктуры муниципализации, учитывающей максимальное сохранение статуса существующих муниципальных образований.
    Правовые:
    Правовая экспертиза закона и правовые действия с целью сохранения границ действующего муниципального образования;
    Работа с субъектом по определению и защите существующего статуса муниципального образования;
    Подготовка опережающими темпами нормативной правовой базы муниципальных образований, перехода в законодательное пространство нового Федерального закона по ключевым вопросам и проблемам;
    Подготовка необходимых изменений и дополнений в Устав муниципального образования и определение оптимального момента их принятия.
    Экономические:
    Анализ статуса собственности, находящейся в ведении муниципальных предприятий и учреждений;

  • Разработка мероприятий по сохранению объектов муниципальной собственности с целью определения ее оптимального статуса и закрепления в муниципальной казне.
    Электоратные:

  • Организация разъяснительной работы с населением по новому Федеральному закону в части проблемы переходного периода и ожидаемых последствий для муниципальных образований.

С момента вступления в силу отдельных Положений Федерального закона №131-ФЗ, то есть с 6.10.03 года, муниципальные образования приступили к их реализации на практике, глубокому и всестороннему изучению особенностей его первоприменения во исполнение норм и требований статей 83,84,85.
Поэтому одним из главных вопросов очередного XXIV съезда Союза городов Заполярья и Крайнего Севера от 16-17 ноября 2004 года было обсуждение и принятие решения по теме "Особенности организации местного самоуправления в районах Крайнего Севера и приравненных местностях согласно нормам Федерального закона №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"". (Правоприменительные проблемы организации местного самоуправления в районах Крайнего Севера и приравненных местностях согласно нормам Федерального закона №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
В данном решении дан перечень упущений в Федеральном законе №131-ФЗ и предложения по внесению в него изменений и дополнений. В обсуждении вопроса приняли участие:
Председатель Комитета Совета Федерации по местному самоуправлению Рокецкий Л. Ю.;
Советник администрации Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления Замораев А.Д.
1. Съезд отметил:

  • Прошедшие 30.09.04 года в г. Москва Парламентские слушания в ГД ФС РФ по вопросам реализации ФЗ №131, а так же направленные в адрес Президента Союза Шпектора И. Л. аналитические и законодательные инициативы со стороны ряда северных субъектов РФ и мэров северных городов, говорят о значительных трудностях территориальной организации местного самоуправления согласно нормам ст. 11 ФЗ № 131 ввиду неполного учета географических, климатических и социально-экономических особенностей и факторов северных регионов РФ.
  • К специфическим особенностям и факторам, характерным для Заполярных и Северных регионов РФ относятся:
  • обширность и малонаселенность территорий;
  • суровость климатических условий;
  • слабая развитость, а в отдельных случаях, отсутствие круглогодичной сети автомобильного сообщения;
  • крайне недостаточная и неравномерно распределенная по населенным пунктам социальная инфраструктура.
  • большое число так называемых рабочих поселков, находящихся в депрессивном (полуликвидационном) состоянии, наличие единой системы жизнеобеспечения всех поселений, находящихся в границах существующих в настоящее время муниципальных образований, неразделенных на отдельные поселения, позволяющей в условиях Крайнего Севера обеспечивать одинаково благоприятные условия для жизни каждого поселения;
  • глубокая социально-экономическая ориентация значительной части поселений на ресурсо- (-недро) добывающую промышленность, привязанную, как правило, к градообразующим хозяйствующим субъектам;
  • наличие компактно проживающих коренных малочисленных народов Севера, имеющих особые права и статус на основе международного и федерального законодательств.

2. В решение съезда вошли предложения, поступившие от ряда городов членов Союза и внесенные в процессе обсуждения, а именно:
2.1. Поддержать положения Рекомендаций Парламентский слушаний в Комитете по вопросам местного самоуправления ГД ФС РФ на тему "Вопросы реализации ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ": правовое обеспечение и правоприменительная практика от 30.09.04г., в части внесения изменений и дополнений в положения ст. 11 ФЗ № 131.
Согласиться и поддержать законотворческую инициативу депутата ГД ФС РФ Баскаева А.Г. за № 81411-4 "О внесении изменений в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".
2.2. Просить Комитеты ГД ФС РФ и Совета Федерации ФС РФ по вопросам местного самоуправление:
2.2.1. Внимательно рассмотреть обозначенные в решении Союза городов Заполярья и Крайнего Севера недостатки терминологического и понятийного характера ст. 2, имеющие прямое отношение к нормативно устанавливающим положениям ст.11.
2.2.2. Ввести в главу 11 ФЗ № 131 статью, регулирующую особенности организации самоуправления в местах компактного проживания коренных малочисленных народов Севера, основанную на особых правах и статусе, определяемых международным и федеральным законодательствами, т.е. определить законом особый или национального поведения с изменением его по решению схода (местного референдума) суммой прав и компетенцией (по образцу городского округа) в том числе на базе одного населенного пункта (рабочее поселение национальный сельский округ).
2.2.3. В п. 1.11 ст. 11, учитывая особые факторы "отдаленности" и "труднодоступности", дать право субъектам РФ своим законом определять неприменение нормативного требования по "пешеходной доступности" при определении границ сельских и городских поселений.
Учитывая значительные отличия в территориальной организации местного самоуправления, целесообразно выделить особенности организации местного самоуправления в районах Крайнего Севера и приравненных территориях в отдельную статью главы 11 ФЗ № 131 "Особенности организации местного самоуправления в районах Крайнего Севера", включив в нее пункт следующего содержания:

  • поселения, расположенные в труднодоступных, отдаленных, а также в экстремальных природно-климатических условиях Крайнего Севера и Арктической зоны, объединенные общений территорией и единой системой жизнеобеспечения (электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения, инженерных сооружений) и входящие в состав единого муниципального образования, созданные до 08.10.2003г., являются городскими округами.

2.2.4. Дополнить статью 64 Закона ФЗ-131 абзацем следующего содержания:

  • "Если муниципальное образование состоит из нескольких самостоятельных поселений, не являющихся муниципальными образованиями, то законом субъекта РФ указанные поселения могут быть объединены в единое поселение в соответствие с законодательством об административно-территориальном устройстве субъекта РФ".
  • Последнее предложение абзаца первого части 3 статьи 84 ФЗ-131 записать в редакции: "При этом в отношении городских сельских поселений, являющихся муниципальными образованиями на день вступления в силу настоящей главы, требования пунктов 6, 7 и 10 части 1 статьи 11, в районах Крайнего Севера также требования пункта 5 части 1 статьи 11 настоящего федерального закона, не применяются".

2.2.5. Определить право на размещение в населенном пункте "городском округе" административных органов муниципального района с учетом особых прав экстерриториальности расположенных в городском округе органов местного самоуправления муниципального района и наличия учреждений социального значения (согласно закону субъекта РФ) без изменения границ муниципального района и городского округа соответственно.
2.2.6. Разработать и принять ФЗ, регулирующий взаимоотношения с органами местного самоуправления и социальную ответственность градообразующих предприятий (ФЗ "О градообразующим предприятии").
2.2.7. Учитывая многочисленные заявления глав большинства городов по результатам прогнозных расчетов на значительное ухудшение финансового положения муниципальных образований, с 01.01.06г. провести тщательный анализ на достаточность и адекватность внесенных изменений и дополнений в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ на предмет их соответствия поставленным целям ФЗ № 131 по формированию доходной части муниципальных образований в полном соответствии с их полномочиями и компетенцией.
2.2.8. Просить ГД ФС РФ ускорить принятие "Комментария к ФЗ № 131", что позволит разрешить определенные проблемы правоприменения закона без внесения в него изменений и дополнений.
Анализ последующих внесенных ГД РФ изменений и дополнений в ФЗ № 131 позволяет сделать вывод об эффективности проведенной работы съездом. Из пяти предложений, отмеченных в решении XXIV съезда по внесению изменений в ФЗ-131, три были приняты ГД РФ.
Прошедший 13.09.05г. в г.Магадане XXV съезд Союза городов Заполярья и Крайнего Севера, рассмотрев проблемные и нерешенные вопросы по деятельности органов местного самоуправления, а также учитывая приближение вступления основных положений ФЗ-131 в силу с 01.01.06г., решил:

1. Поддержать основные положения проекта Федерального закона № 182462-4 "О внесении изменений в ст. 83, 84, 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающие:

  • установление переходного периода для реализации названного закона до 01.01.09г., за исключением субъектов РФ, объективно готовых к полной реализации закона, и где он применяется в полном объеме с 01.01.06г.;
  • предоставление права субъектам РФ приступить к реализации указанного закона с учетом складывающейся в регионах ситуации, готовности и возможностей исполнения иго положений;
  • наделение субъектов РФ в переходный период правом определения круга вопросов местного значения, передаваемые поселениям для самостоятельного решения, правом постепенного наделения полномочиями поселений по мере их готовности к выполнению возложенных на них законом обязанностей;
  • уточнение особенностей организации местного самоуправления в субъектах РФ, территории которых отнесены к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям.

2. Предложить дополнить ст. 14 Федерального закона от 06.10.03г. № 131-ФЗ пунктом 3 следующего содержания:
"Не допускается наделение органов местного самоуправления иными, непредусмотренным законом, вопросами местного значения без определения источников финансирования для их исполнения. Все дополнительные полномочия передаются органам местного самоуправления как государственные с финансированием за счет средств Фонда компенсаций".
3. Одобрить Обращение участников XXV съезда к депутатам РД ФС РФ по проекту Федерального закона.
Предложения XXV съезда по законопроекту № 182462-4 практически в полном объеме были учтены в ФЗ-129 от 12.10.06г. "О внесении изменений в ст. 83 и 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и с ст. 7 Федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах».

Предложения Союзу городов Заполярья и Крайнего Севера
(к материалам XXVI съезда):

Учитывая наличие ряда нерешенных проблем в организационной и финансово-экономической деятельности местного самоуправления, а также в связи с принятием ГД РФ ряда законов существенно изменивших объем ответственности органов местного самоуправления по вопросам местного значения Союзу городов Заполярья и Крайнего Севера необходимо держать на контроле и продолжить законодательную инициативу по вопросам:

  • Необходимости внесения изменений и дополнений в ФЗ-131, учитывающих особенности организации местного самоуправления в районах Крайнего Севера и Дальнего Востока, в том числе обозначить особый правовой статус организации местного самоуправления в местах компактного проживания малочисленных коренных народов Крайнего Севера и Дальнего Востока.
  • Возможности создания единых муниципальных образований на основе населенных пунктов, обладающих единой сложившейся исторически социально-экономической инфраструктурой.
  • Увеличения финансового обеспечения доходной части местного самоуправления, вызванные значительным увеличением расходов на решение вопросов местного значения, связанных с принятием ряда федеральных законов, в т.ч. ФЗ-199, ФЗ-258.


Считать необходимым Союзу городов Заполярья и Крайнего Севера рассмотреть на Съезде и держать на контроле ряд проблемных вопросов по организации деятельности и функционирования местного самоуправления, в том числе:

  • Проблемы финансовой системы МО, связанные с вступлением в силу ФЗ-101, внесшего существенные изменения в Бюджетный кодекс РФ и перехода на 3-х летнюю систему бюджетного планирования.
  • Нерешенные проблемы разделения собственности между федеральным центром, субъектами и МО различных уровней, в том числе связанных в выпадением доходов МО от земельного налога.
  • Вопросы, связанные с формированием и поддержанием нормативной правовой системы МО различного уровня и категорий, порядка их опубликования, нормирования законодательной техники нормативных правовых актов, формирования реестра обязательных нормативных правовых актов и соответствующих реестру модельных нормативных правовых актов, разрабатываемых под эгидой Министерства регионального развития.
  • Решения наболевших вопросов по обеспечению стабильности Уставов МО, связанных с неотработанного должным образом в ФЗ-131 формата концепции Уставов и порядка их принятия, регистрации и вступления их в силу.
  • Более детальной законодательной проработки организационной деятельности представительных органов, статуса депутатов и выборных должностных лиц органов местного самоуправления, работающих на постоянной основе, в том числе по окончанию полномочий.
Председатель Мирнинского
районного Совета А.В.Харитонов