САМОУПРАВЛЕНИЕ

АНАЛИТИЧЕСКАЯ СПРАВКА
о деятельности Союза городов Заполярья и Крайнего Севера
по вопросам становления местного самоуправления в Российской Федерации

Вопросы организации и эффективного функционирования органов местного самоуправления являются одним из самых приоритетных для РФ. Местное самоуправление по своей значимости определяется как составная часть Конституционного строя современного Российского государства. Становление местного самоуправления происходило в сложнейшие 90-е годы, годы глубокого экономического кризиса политического противостояния, несформированности основ системы законодательства и больших социальных потрясений. К особенностям данного периода следует отнести неподготовленность значительной части политической элиты к правильному пониманию роли местного самоуправления, его сущности, что нередко приводило к прямому противодействию руководителей ряда субъектов и восприятию органов местного самоуправления как враждебных государственности. Как следствие, установленный Конституцией статус местного самоуправления, не входящего в систему государственной власти, принимался как опасное недоразумение. Поэтому принятый ГД РФ закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» в редакции Федерального закона № 154-ФЗ был при всех его недостатках был большим успехом.
Союз городов Заполярья и Крайнего Севера не был в стороне от этих процессов и занимал активную позицию на стадии разработки Федерального закона № 154-ФЗ, так и внесений в него поправок как общего характера, так и учитывающих особенности деятельности местного самоуправления в условиях Заполярья и Крайнего Севера.
Анализ деятельности Союза за прошедший период с его основания в 1992г. показывает ее многосторонность, охватывающую все аспекты жизни северян, зачастую далеко выходящую за круг вопросов местного самоуправления и затрагивающее общегосударственные конституционные основы. Подчеркивая роль местного самоуправления, Президент России В.В. Путин в своем выступлении на одном из совещаний в 2007 году заявил, что местное самоуправление в 90-е го годы спасло страну от полного социально-экономического краха.
Следует отметить, что дальновидное решение Союза городов Заполярья и Крайнего Севера о размещении исполнительной дирекции в г. Москве способствовало не столько облегчению транспортной проблемы, сколько созданию возможности регулярного привлечения к участию в проводимых съездах Союза высших должностных лиц государства, включая Президента РФ, Министров, депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и известных общественных деятелей. Все это способствовало созданию механизма непосредственного взаимодействия с высшими органами государственной власти РФ и эффективности в продвижении решений съездов для их влияния на государственную политику, затрагивающую самые насущные жизненные интересы северных территорий и проживающих на них граждан РФ.
Этому в значительной мере способствовали личные качества Президента Союза городов Заполярья и Крайнего Севера Шпектора Игоря Леонидовича, человека неординарного, обладающего сильной харизмой, и твердостью воли, с одной стороны, а с другой — большой коммуникабельностью и способностью убедительно и аргументировано ставить вопросы и находить их решение в высших эшелонах власти.
Внедрение в России рыночных отношений потребовало по сути заново формировать законодательную основу государства и в этих условиях определенные законодательные просчеты и ошибки неизбежны. Поэтому совершенствование законодательной базы организации местного самоуправления всегда было и остается одним из главных направлений для муниципального сообщества и, в том числе, для Союза городов Заполярья и Крайнего Севера. За период работы органов местного самоуправления на нормах Федерального закона №154-ФЗ выявилось ряд серьезных упущений в организации их деятельности и финансировании полномочий муниципальных образований, поэтому создание рабочей группы Д.Н.Козака по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон №154-ФЗ вызвало понимание и надежду в муниципальных образованиях. Опубликованные в период 2001-2003 годов различные варианты изменений и дополнений Федеральный закон №154-ФЗ вызвали большую дискуссию в муниципальном сообществе. Союз городов Заполярья и Крайнего Севера принял в этом процессе активное участие, стараясь внести в ФЗ нормы, учитывающие особенности в организации жизнедеятельности Северных регионов.
Так, XXIII съезд Союза городов Заполярья и Крайнего Севера, проходивший в период 21-22 октября 2003 года, посвятил большую часть своей работы анализу ситуации для муниципальных образований, возникшей в силу подписания Президентом В.В.Путиным 06.07.03г. закона №131-ФЗ и определил первоначальные организационные и правовые действия для муниципальных образований, входящих в Союз:

Организационные:

  • Изучение нового Федерального закона депутатами представительных органов и ответственными должностными лицами муниципальных образований с проведением сравнительной экспертизы отличий от действующего Федерального Закона;
  • Вариантная разработка модели прогнозного статуса муниципального образования в соответствии с Положениями Федерального закона;
  • Разработка прогноза необходимых изменений в нормативной правовой базе муниципальных образований;
  • Инициирование скорейшего создания Совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;
  • Внесение в повестку Совета муниципальных образований субъекта вопросов, связанных с территориальной организацией самоуправления в субъекте на основе разработки комплексной инфраструктуры муниципализации, учитывающей максимальное сохранение статуса существующих муниципальных образований.

Правовые:

    • Правовая экспертиза закона и правовые действия с целью сохранения границ действующего муниципального образования;
    • Работа с субъектом по определению и защите существующего статуса муниципального образования;
    • Подготовка опережающими темпами нормативной правовой базы муниципальных образований, перехода в законодательное пространство нового Федерального закона по ключевым вопросам и проблемам;
    Подготовка необходимых изменений и дополнений в Устав муниципального образования и определение оптимального момента их принятия.

Экономические:

    Анализ статуса собственности, находящейся в ведении муниципальных предприятий и учреждений;

  • Разработка мероприятий по сохранению объектов муниципальной собственности с целью определения ее оптимального статуса и закрепления в муниципальной казне.

Электоратные:

  • Организация разъяснительной работы с населением по новому Федеральному закону в части проблемы переходного периода и ожидаемых последствий для муниципальных образований.

С момента вступления в силу отдельных Положений Федерального закона №131-ФЗ, то есть с 6.10.03 года, муниципальные образования приступили к их реализации на практике, глубокому и всестороннему изучению особенностей его первоприменения во исполнение норм и требований статей 83,84,85.
Поэтому одним из главных вопросов очередного XXIV съезда Союза городов Заполярья и Крайнего Севера от 16-17 ноября 2004 года было обсуждение и принятие решения по теме «Особенности организации местного самоуправления в районах Крайнего Севера и приравненных местностях согласно нормам Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»». (Правоприменительные проблемы организации местного самоуправления в районах Крайнего Севера и приравненных местностях согласно нормам Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
В данном решении дан перечень упущений в Федеральном законе №131-ФЗ и предложения по внесению в него изменений и дополнений. В обсуждении вопроса приняли участие:
Председатель Комитета Совета Федерации по местному самоуправлению Рокецкий Л. Ю.;
Советник администрации Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления Замораев А.Д.
1. Съезд отметил:

  • Прошедшие 30.09.04 года в г. Москва Парламентские слушания в ГД ФС РФ по вопросам реализации ФЗ №131, а так же направленные в адрес Президента Союза Шпектора И. Л. аналитические и законодательные инициативы со стороны ряда северных субъектов РФ и мэров северных городов, говорят о значительных трудностях территориальной организации местного самоуправления согласно нормам ст. 11 ФЗ № 131 ввиду неполного учета географических, климатических и социально-экономических особенностей и факторов северных регионов РФ.
  • К специфическим особенностям и факторам, характерным для Заполярных и Северных регионов РФ относятся:
  • обширность и малонаселенность территорий;
  • суровость климатических условий;
  • слабая развитость, а в отдельных случаях, отсутствие круглогодичной сети автомобильного сообщения;
  • крайне недостаточная и неравномерно распределенная по населенным пунктам социальная инфраструктура.
  • большое число так называемых рабочих поселков, находящихся в депрессивном (полуликвидационном) состоянии, наличие единой системы жизнеобеспечения всех поселений, находящихся в границах существующих в настоящее время муниципальных образований, неразделенных на отдельные поселения, позволяющей в условиях Крайнего Севера обеспечивать одинаково благоприятные условия для жизни каждого поселения;
  • глубокая социально-экономическая ориентация значительной части поселений на ресурсо- (-недро) добывающую промышленность, привязанную, как правило, к градообразующим хозяйствующим субъектам;
  • наличие компактно проживающих коренных малочисленных народов Севера, имеющих особые права и статус на основе международного и федерального законодательств.

2. В решение съезда вошли предложения, поступившие от ряда городов членов Союза и внесенные в процессе обсуждения, а именно:
2.1. Поддержать положения Рекомендаций Парламентский слушаний в Комитете по вопросам местного самоуправления ГД ФС РФ на тему «Вопросы реализации ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»: правовое обеспечение и правоприменительная практика от 30.09.04г., в части внесения изменений и дополнений в положения ст. 11 ФЗ № 131.
Согласиться и поддержать законотворческую инициативу депутата ГД ФС РФ Баскаева А.Г. за № 81411-4 «О внесении изменений в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
2.2. Просить Комитеты ГД ФС РФ и Совета Федерации ФС РФ по вопросам местного самоуправление:
2.2.1. Внимательно рассмотреть обозначенные в решении Союза городов Заполярья и Крайнего Севера недостатки терминологического и понятийного характера ст. 2, имеющие прямое отношение к нормативно устанавливающим положениям ст.11.
2.2.2. Ввести в главу 11 ФЗ № 131 статью, регулирующую особенности организации самоуправления в местах компактного проживания коренных малочисленных народов Севера, основанную на особых правах и статусе, определяемых международным и федеральным законодательствами, т.е. определить законом особый или национального поведения с изменением его по решению схода (местного референдума) суммой прав и компетенцией (по образцу городского округа) в том числе на базе одного населенного пункта (рабочее поселение национальный сельский округ).
2.2.3. В п. 1.11 ст. 11, учитывая особые факторы «отдаленности» и «труднодоступности», дать право субъектам РФ своим законом определять неприменение нормативного требования по «пешеходной доступности» при определении границ сельских и городских поселений.
Учитывая значительные отличия в территориальной организации местного самоуправления, целесообразно выделить особенности организации местного самоуправления в районах Крайнего Севера и приравненных территориях в отдельную статью главы 11 ФЗ № 131 «Особенности организации местного самоуправления в районах Крайнего Севера», включив в нее пункт следующего содержания:

  • поселения, расположенные в труднодоступных, отдаленных, а также в экстремальных природно-климатических условиях Крайнего Севера и Арктической зоны, объединенные общений территорией и единой системой жизнеобеспечения (электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения, инженерных сооружений) и входящие в состав единого муниципального образования, созданные до 08.10.2003г., являются городскими округами.

2.2.4. Дополнить статью 64 Закона ФЗ-131 абзацем следующего содержания:

  • «Если муниципальное образование состоит из нескольких самостоятельных поселений, не являющихся муниципальными образованиями, то законом субъекта РФ указанные поселения могут быть объединены в единое поселение в соответствие с законодательством об административно-территориальном устройстве субъекта РФ».
  • Последнее предложение абзаца первого части 3 статьи 84 ФЗ-131 записать в редакции: «При этом в отношении городских сельских поселений, являющихся муниципальными образованиями на день вступления в силу настоящей главы, требования пунктов 6, 7 и 10 части 1 статьи 11, в районах Крайнего Севера также требования пункта 5 части 1 статьи 11 настоящего федерального закона, не применяются».

2.2.5. Определить право на размещение в населенном пункте «городском округе» административных органов муниципального района с учетом особых прав экстерриториальности расположенных в городском округе органов местного самоуправления муниципального района и наличия учреждений социального значения (согласно закону субъекта РФ) без изменения границ муниципального района и городского округа соответственно.
2.2.6. Разработать и принять ФЗ, регулирующий взаимоотношения с органами местного самоуправления и социальную ответственность градообразующих предприятий (ФЗ «О градообразующим предприятии»).
2.2.7. Учитывая многочисленные заявления глав большинства городов по результатам прогнозных расчетов на значительное ухудшение финансового положения муниципальных образований, с 01.01.06г. провести тщательный анализ на достаточность и адекватность внесенных изменений и дополнений в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ на предмет их соответствия поставленным целям ФЗ № 131 по формированию доходной части муниципальных образований в полном соответствии с их полномочиями и компетенцией.
2.2.8. Просить ГД ФС РФ ускорить принятие «Комментария к ФЗ № 131», что позволит разрешить определенные проблемы правоприменения закона без внесения в него изменений и дополнений.
Анализ последующих внесенных ГД РФ изменений и дополнений в ФЗ № 131 позволяет сделать вывод об эффективности проведенной работы съездом. Из пяти предложений, отмеченных в решении XXIV съезда по внесению изменений в ФЗ-131, три были приняты ГД РФ.
Прошедший 13.09.05г. в г.Магадане XXV съезд Союза городов Заполярья и Крайнего Севера, рассмотрев проблемные и нерешенные вопросы по деятельности органов местного самоуправления, а также учитывая приближение вступления основных положений ФЗ-131 в силу с 01.01.06г., решил:

1. Поддержать основные положения проекта Федерального закона № 182462-4 «О внесении изменений в ст. 83, 84, 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающие:

  • установление переходного периода для реализации названного закона до 01.01.09г., за исключением субъектов РФ, объективно готовых к полной реализации закона, и где он применяется в полном объеме с 01.01.06г.;
  • предоставление права субъектам РФ приступить к реализации указанного закона с учетом складывающейся в регионах ситуации, готовности и возможностей исполнения иго положений;
  • наделение субъектов РФ в переходный период правом определения круга вопросов местного значения, передаваемые поселениям для самостоятельного решения, правом постепенного наделения полномочиями поселений по мере их готовности к выполнению возложенных на них законом обязанностей;
  • уточнение особенностей организации местного самоуправления в субъектах РФ, территории которых отнесены к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям.

2. Предложить дополнить ст. 14 Федерального закона от 06.10.03г. № 131-ФЗ пунктом 3 следующего содержания:
«Не допускается наделение органов местного самоуправления иными, непредусмотренным законом, вопросами местного значения без определения источников финансирования для их исполнения. Все дополнительные полномочия передаются органам местного самоуправления как государственные с финансированием за счет средств Фонда компенсаций».
3. Одобрить Обращение участников XXV съезда к депутатам РД ФС РФ по проекту Федерального закона.
Предложения XXV съезда по законопроекту № 182462-4 практически в полном объеме были учтены в ФЗ-129 от 12.10.06г. «О внесении изменений в ст. 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и с ст. 7 Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах».

Предложения Союзу городов Заполярья и Крайнего Севера
(к материалам XXVI съезда):

Учитывая наличие ряда нерешенных проблем в организационной и финансово-экономической деятельности местного самоуправления, а также в связи с принятием ГД РФ ряда законов существенно изменивших объем ответственности органов местного самоуправления по вопросам местного значения Союзу городов Заполярья и Крайнего Севера необходимо держать на контроле и продолжить законодательную инициативу по вопросам:

  • Необходимости внесения изменений и дополнений в ФЗ-131, учитывающих особенности организации местного самоуправления в районах Крайнего Севера и Дальнего Востока, в том числе обозначить особый правовой статус организации местного самоуправления в местах компактного проживания малочисленных коренных народов Крайнего Севера и Дальнего Востока.
  • Возможности создания единых муниципальных образований на основе населенных пунктов, обладающих единой сложившейся исторически социально-экономической инфраструктурой.
  • Увеличения финансового обеспечения доходной части местного самоуправления, вызванные значительным увеличением расходов на решение вопросов местного значения, связанных с принятием ряда федеральных законов, в т.ч. ФЗ-199, ФЗ-258.

Считать необходимым Союзу городов Заполярья и Крайнего Севера рассмотреть на Съезде и держать на контроле ряд проблемных вопросов по организации деятельности и функционирования местного самоуправления, в том числе:

  • Проблемы финансовой системы МО, связанные с вступлением в силу ФЗ-101, внесшего существенные изменения в Бюджетный кодекс РФ и перехода на 3-х летнюю систему бюджетного планирования.
  • Нерешенные проблемы разделения собственности между федеральным центром, субъектами и МО различных уровней, в том числе связанных в выпадением доходов МО от земельного налога.
  • Вопросы, связанные с формированием и поддержанием нормативной правовой системы МО различного уровня и категорий, порядка их опубликования, нормирования законодательной техники нормативных правовых актов, формирования реестра обязательных нормативных правовых актов и соответствующих реестру модельных нормативных правовых актов, разрабатываемых под эгидой Министерства регионального развития.
  • Решения наболевших вопросов по обеспечению стабильности Уставов МО, связанных с неотработанного должным образом в ФЗ-131 формата концепции Уставов и порядка их принятия, регистрации и вступления их в силу.
  • Более детальной законодательной проработки организационной деятельности представительных органов, статуса депутатов и выборных должностных лиц органов местного самоуправления, работающих на постоянной основе, в том числе по окончанию полномочий.
Председатель Мирнинского
районного Совета А.В.Харитонов

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован.

Этот сайт использует Akismet для борьбы со спамом. Узнайте как обрабатываются ваши данные комментариев.