Власть, близкая к народу

(Харитонов А.В. – председатель Совета депутатов Мирнинского района, член Правления Союза городов Заполярья и Крайнего Севера)

С мая по июль прошли несколько мероприятий, посвященных проблемам местного самоуправления, с участием Мирнинского района. Об этом «МР» рассказал председатель Мирнинского районного Совета Аркадий Харитонов:

— 24 мая состоялся съезд Союза городов Заполярья и Крайнего Севера Ассоциации межмуниципального сотрудничества, в которую Мирнинский район входит с 1998 года. Рассматривались два важных вопроса. Первый касается жилищных субсидий. Существует закон № 125-ФЗ, по которому, в первую очередь, выдаются жилищные сертификаты желающим выехать из мест, где появились депрессивные поселки, где закрыто производство, свернута социальная сфера. Закон также предусматривал предоставление жилья инвалидам, проживающим в районах Крайнего Севера, пенсионерам, а также гражданам, имеющим 15 лет северного стажа. С 2002 года в закон были внесены изменения, установившие строгую очередность, в результате, субсидии на жилье, в первую очередь, предоставляются выезжающим из депрессивных населенных пунктов. Остальные категории очередников практически ничего не получали, в виду ограниченности выделяемых средств из Федерального бюджета. Поэтому в рамках Союза городов Заполярья и Крайнего Севера в прошлом году этот вопрос рассматривался совместно с Комитетом Совета Федерации по делам Севера. Главное предложение было — разделить деньги по квотам и на различные категории правополучателей. В июле Государственная дума приняла в третьем чтении изменения в этот закон. 19 июля Президент РФ подписал закон об изменениях и теперь прежний закон будет разделен на два закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из закрывающихся населенных пунктов в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» и «О внесении изменений в Федеральный закон «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей». Один будет регулировать выезд из депрессивных населенных пунктов, а выезд инвалидов, пенсионеров будет регулироваться другим законом. Деньги соответственно тоже будут разделены. И, соответственно, эти изменения улучшат ситуацию по выезду инвалидов и пенсионеров в районы, благоприятные для проживания. Предполагается, что изменения вступят в силу с 1 января 2012 года. Еще один острый вопрос, который рассматривался на съезде, касается управляющих компаний многоквартирными жилыми домами. Согласно Жилищному кодексу управляющие компании ни в коей мере не подчиняются муниципальным образованиям в лице мэрий. Они полностью юридически самостоятельны и находятся в правовых отношениях только с жильцами многоквартирных домов и мэрии вмешиваться в их деятельность не имеют права. Идея внедрения управляющих компаний, как объектов рыночных отношений, была на первый взгляд хорошей, но она серьезно дискредитирована не только на непрофессионализмом этих управляющих компаний, но и откровенным мошенничеством в огромных размерах. Об этом горячо говорили многие мэры на съезде. На сегодня ситуация радикально изменилась, 7 июня вступили в действие «Правила оказания коммунальных услуг жителям многоквартирных жилых домов», утвержденные правительством РФ, внесены изменения в Жилищный кодекс. Теперь муниципальные образования получили право контроля за управляющими компаниями, более четко расписаны права и обязанности всех сторон процесса по оказанию услуг ЖКХ. 10 июня в Иркутске прошло общее собрание руководителей муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока (АСДГ). В этой организации Мирнинский район участвует с 1990 года, а юридически с 1996 года. В ассоциацию входит 75 городов, поселков и муниципальных районов Сибири и Дальнего Востока. Нынешнее собрание было юбилейным — в связи с 25-летием создания АСДГ. Летом 1986 года в Иркутске была создана первая в Советском Союзе подобная ассоциация, которая в дальнейшем превратилась в АСДГ. В Ассоциации работают 20 секций по разным направлениям муниципальной деятельности, которые рассматривают проблемные вопросы через обучающие семинары и круглые столы по обмену опытом. В банк данных АСДГ внесены более 60 тысяч нормативных правовых документов по всему полю деятельности органов местного самоуправления, которые присылают в него не только члены Ассоциации, но и другие муниципальные образования, входящие в иные ассоциации. На 25-м собрании были проведены выборы президента АСДГ на очередные два года, вице-президентов, а также членов Совета АСДГ. Президентом на очередной двухлетний период вновь избран мэр Новосибирска Владимир Филиппович Городецкий, Мирнинский район (единственный из муниципальных районов) вновь также представлен в Совете АСДГ. Как правило, общее собрание принимает заключительный документ по проблемным вопросам развития местного самоуправления. Этот документ направляется в адрес президента РФ, Председателя Правительства, Государственной думы Российской Федерации и Совета Федерации. Главной темой было обсуждение проблем участия местного самоуправления в модернизации России и накопившихся системных проблем в реализации ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который юридически повсеместно создал муниципальные образования, не обеспечив при этом их достаточными финансовыми средствами на исполнение установленных законом полномочий. В результате, местное самоуправление в России находится в сложном положении из-за не отрегулированных должным образом взаимоотношений между государством и органами МСУ. Вопросов было много, мнения на собрании разделились и, как итог, последовало поручение вновь избранному Совету в первой декаде июля обобщить высказанные мнения и сформулировать общую позицию АСДГ. Однако, в июне ситуация вокруг местного самоуправления поменялась. На состоявшемся экономическом форуме в Санкт-Петербурге, в котором принял участие Президент России, им было заявлено, что в интересах ускорения модернизации страны необходима более глубокая децентрализация власти в Российской Федерации через передачу больших прав от федерального центра субъектам Федерации и местному самоуправлению. По поручению Президента созданы две рабочие группы. Одна под руководством вице-премьера Правительства РФ Дмитрия Козака, бывшего руководителя группы, разработавшей ФЗ-№ 131. Группа Козака должна заняться внесениями изменений в 131-й закон с точки зрения организационных вопросов МСУ и, в первую очередь, оптимизации полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. Вторая группа под руководством представителя Президента в Южном федеральном округе Александра Хлопонина. Этой группе поручено заниматься вопросами финансово-экономического обеспечения исполнения передаваемых полномочий субъектами РФ и органами МСУ. Стоит задача увязать полномочия с их должным финансированием. Что касается организационных вопросов, то одна из главных проблем в этой сфере — территориальная организация МСУ. Согласно ФЗ-№131 в РФ создано в общей сложности 25 тысяч муниципальных образований, из которых приблизительно 500 — это городские округа, муниципальные образования крупных, средних и, в какой-то степени, малых городов, 1700 муниципальных районов и 23 тысячи входящих в них поселений. Пятилетие их функционирования показало, что самая большая масса муниципальных образований поселкового и сельского уровня, фактически не обеспечена финансами даже на текущее финансирование и тем более на какое-либо развитие. Среди всех 25 тысяч муниципальных образований, недотационными являются всего 2,5%. В Якутии из 442 муниципальных образований только 1,5% не являются дотационными и среди них: Мирнинский и Ленский районы, а также г.Мирный, п. Айхал и г.Удачный. Проблема финансово-экономической необеспеченности МСУ характерна для всей России. Поэтому большинство муниципальных образований сельского типа являются муниципальными образованиями только юридически, а фактически не имеют возможности должным образом осуществлять свои полномочия. По этой причине муниципальное сообщество, в том числе АСДГ, постоянно ставит перед федеральным центром вопрос об изменении налоговой системы. Когда-то мы получали доходы от имущества предприятий и от прибыли предприятий. Сегодня в муниципалитеты поступает значимо средства только от налога на доходы физических лиц, и то не в полном объеме, а лишь 30% — получает городской округ, 20% — районы, и 10% поселения. В результате, в нашем районе доходная база зависит только от уровня зарплаты работников АК «АЛРОСА», а от налогов по основной деятельности компании мы напрямую ничего не имеем. Всего местное самоуправление от суммы всех налогов РФ получает около 17%. Вот таким образом строится бюджетная вертикаль РФ. Из 82 субъектов РФ только около 20 являются недотационными. Предполагается, что именно такие вопросы по реформе налоговой системы и должна отработать группа Хлопонина. Обе группы должны представить Президенту свои разработки к 15 сентября. Поэтому, собравшись 8 июля в г.Новосибирске, мы переключились с частных вопросов на более ключевые вопросы местного самоуправления и обсуждали проблемы, носящие системный характер. Это вопросы, связанные с Земельным, Градостроительным кодексами, законом №94-ФЗ «О государственном и муниципальном заказе», который не ругает только ленивый, и, конечно, об объеме полномочий органов МСУ и их финансировании.

30 июня — 1 июля я принял участие в Международной конференции по местному самоуправлению и развитию территорий, которая проходила в Калужской области недалеко от г.Обнинска. Обнинск является центром муниципальной науки, там находится Институт муниципального управления, издается ряд фундаментальных журналов по вопросам МСУ. Конференция проходила под эгидой Европейского клуба экспертов местного самоуправления, куда входят представители от Конгресса местных властей Европы, а также известные ученые и практики в области местного самоуправления России. В конференции приняли участие представители Германии, Италии, Дании, Финляндии. Были зачитаны доклады, по которым прошло обсуждение. Конференция была посвящена тому, как сделать местное самоуправление России более действенным и соответствующим основным требованиям Европейской хартии МСУ. Исходный принцип местного самоуправления — это власть, максимально приближенная к людям и действующая при участии и под контролем местного населения. С принятием 131-го закона считалось, что прежде всего необходимо создать местное самоуправление повсеместно де-юре. И оно было создано, но не было спрогнозировано, как же оно будет работать в условиях тотального дефицита средств и знаний, отсутствия исторического опыта. В результате фактической слабости небольших муниципальных образований во многих субъектах РФ, пользуясь недочетами в законодательстве под различными предлогами, начался обратный процесс, в том числе путем объединения сельских муниципальных образований в более крупные. Из муниципальных районов начали создаваться муниципальные округа. Населенные пункты стали лишаться статуса муниципальных образований, т.е. самостоятельности, и включались в состав крупных поселков и городских округов. Другой проблемой стало массовое удаление как нерадивых, так и строптивых мэров различными способами, в том числе и через внесение изменений в законодательство. При этом Европейская хартия по местному самоуправлению, которую подписала и Россия, предусматривает ряд узловых принципов, которые не вправе нарушать ни одно государство. Главный принцип Хартии — основным субъектом местного управления является местное население. Отсюда следует принцип максимальной выборности муниципальной власти. Вторым принципом является автономность МСУ, то есть никто не имеет права вмешиваться в работу органов МСУ в пределах их компетенции. Полномочия органов МСУ делятся на, собственные полномочия местного самоуправления, факультивные, т.е. необязательные и которые передаются им государством. Причем на осуществление последних должны выделяться достаточные на их исполнение финансы, но, как правило, это делается далеко не в полном объеме. Когда органы местного самоуправления перегружены большим количеством отдельных переданных госполномочий, то они превращаются фактически в органы государственной власти на местах, потому что государство в этой части имеет право осуществлять за ними полный контроль. Объем этих полномочий, если считать количественно, сегодня составляет более 30% от собственных полномочий и постоянно увеличивается. В этих условиях самостоятельность муниципалитетов становится не более, чем формальной. Еще одна проблема МСУ — трудно найти специалистов-профессионалов в области местного самоуправления. Отсюда и тенденция к внедрению института сити-менеджеров. Это главы местной администрации, не избираемые, а назначаемые по контракту. По закону, схему управления муниципалитетом должно выбирать само муниципальное образование, а на деле в отдельных субъектах происходит жесткое навязывание этой схемы. Особенно это характерно для европейской части страны. Пока за Уралом муниципальных образований, которые работают по схеме с сити-менеджером, незначительное количество. Схема с сити-менеджером, решая как бы вопрос профессиональности главы администрации, создает другие проблемы. Так сити-менеджер не подчиняется главе муниципального образования и является самостоятельной фигурой. В результате, появляется еще один полюс власти. Часто это приводит к трениям, конфликтам и судебным разбирательствам и зачастую, при отсутствии должной правовой культуры отношений между ними, главами муниципальных образований и депутатами, приводят к острому конфликту и как результат такие сити-менеджеры часто меняются, не по одному разу в год. Поэтому АСДГ считает, что систему управления каждое муниципальное образование, в соответствие с законом и собственным видением ситуации не месте, должно выбирать самостоятельно, без навязывания со стороны государства. Хорошо, что у нас в Республике в свое время Президент Вячеслав Анатольевич Штыров был не сторонником такой схемы и ее навязыванию муниципалитетам, он считал, что схема управления, когда глава муниципального образования является и главой администрации — наиболее оптимальная на данном этапе развития системы местной власти в России. Год назад Конгресс местных властей Европы на основании Европейской хартии МСУ принял рекомендации по развитию местного самоуправления России, где отметил, что внедренный принцип удаления мэров не соответствует Хартии местного самоуправления, так как нарушается принцип автономности МСУ. Там же отмечено, что институт сити-менеджеров имеет право на существование, но эту схему муниципальные образования должны принимать только добровольно. В целом, было дано два десятка рекомендаций.

На конференции в Калужской области европейские эксперты делились своим опытом в решении проблем местного самоуправления. Их советы были исключительно корректны и доброжелательны, никакой критики и поучений не звучало, приводились примеры проблем в развитии МСУ в европейских странах, которые напоминают наши и рассказывалось как эти проблемы решались. В отличии от них отечественные эксперты в выражениях не стеснялись. Говорили, что развитие МСУ в Российской Федерации находится в тупике и жестко критиковали Федеральную власть за отношение к местному самоуправлению. Конференция так и не смогла принять итоговое коммюнике и была создана редакционная комиссия, которая на основании прошедшего обсуждения должна разработать итоговый документ конференции. От АСДГ в редакционную комиссию вошел Роальд Владимирович Бабун – вице-президент АСДГ и главный наш теоретик в области МСУ. В конце 90-х и начале 2000-х годов он содействовал развитию местного самоуправления в нашем районе, проводя неоднократно обучающие семинары. В заключении хочу отметить, что на съезде Союза городов Заполярья и Крайнего Севера мы приняли решение об инициировании учреждения Дня местного самоуправления в России. Есть информация, что Дмитрий Медведев поручил Министерству регионального развития отработать по данному вопросу. Вопрос выбора знаменательной даты — «День местного самоуправления» — непростой, поскольку требуется исторический анализ зарождения и этапов развития местного самоуправления в России от «Новгородского Вече» до современности. Учреждение этого Дня, по мнению ассоциации, должно способствовать укреплению авторитета местного самоуправления, усилению внимания государства, популяризации идей местного самоуправления, его огромной значимости для развития гражданского общества в России, а это прежде всего повышение роли и активности населения в решении местных вопросов.