О работе Союза городов Заполярья и Крайнего Севера в области обеспечения жильем граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей

Союз городов Заполярья и Крайнего Севера был сформирован как добровольное объединение муниципальных образований для решения общих проблем социально-экономического развития северных территорий.

Одной из главных целей, заявленных при создании Союза в январе 1992 года, было "формирование единой политики и стратегии в обеспечении жильем северян за пределами Крайнего Севера".

Данный вопрос вошел в число приоритетных направлений деятельности Союза и меры по его решению рассматривались на большинстве его съездов.

III съезд (июнь 1992 года)

Подготовлено предложение Государственной Думе Российской Федерации о включении в подготавливаемый Закон Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" норму о кредитовании индивидуального и кооперативного жилищного строительства для лиц, переселяющихся из районов Крайнего Севера, в размере его сметной стоимости на 50 лет под 3% годовых с погашением владельцем собственности.

V съезд (февраль 1992 года)

Принято обращение к Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации Е.Т. Гайдару о проведении встречи с главами городов Заполярья для обсуждения вопросов социально-экономического развития Севера, в т.ч. проблемы формирования единой политики и стратегии в обеспечении жильем северян за пределами Крайнего Севера.

VI съезд (апрель 1993 года)

Принято обращение к Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину о даче поручения Правительству Российской Федерации совместно с Центральным и Сберегательным банками России разработать конкретные условия предоставления льготных кредитов и ссуд для строительства или приобретения жилья лицам, выезжающим из районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, а также поручить Правительству Российской Федерации, Госкомсеверу разработать целевую программу, обеспечивающую в течение 1993-1999 годов переселение лиц, проживающих во временных вагонах-городках, бараках, ветхом жилье и домах с повышенным содержанием фенола, в благоустроенное жилье.

Принято обращение к Председателю Правления Центрального банка Российской Федерации В.В. Геращенко и к Председателю Сберегательного банка Российской Федерации П.И. Жихареву о выделении льготных долгосрочных кредитов для строительства жилья за пределами Крайнего Севера.

VII съезд (декабрь 1993 года)

Принято обращение к Председателю Правительство Российской Федерации В.С. Черномырдину внести изменение в постановление Правительства Российской Федерации от 4 ноября 1993 г. № 1141 "О нормах возмещения расходов по найму, аренде и приобретению жилой площади гражданам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, о размерах компенсаций, выплачиваемых за освобождаемое жилье при выезде граждан из указанных районов и местностей" в части увеличения размеров компенсаций за освобождаемое жилье до реальной стоимости приобретаемого жилья.

Принято обращение к Председателю Правительственной комиссии по вопросам кредитной политики, Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации В.Г. Федорову о выделении льготных долгосрочных кредитов для строительства жилья за пределами Крайнего Севера;

Принято обращение к Председателю Сберегательного банка Российской Федерации по вопросу принятия решения об обязательности для региональных отделений Сбербанка направлять 30% привлеченных средств на льготное кредитование индивидуального жилищного строительства северян с выдачей им кредитов по месту их прописки.

VIII съезд (октябрь 1994 года)

Принято обращение к Государственной Думе Российской Федерации о подготовке новой редакции Закона Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" с учетом поправок, подготовленных Союзом.

Принято обращение к Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину о неудовлетворительном положении в области социально-экономического развития Севера, в том числе в области жилищного строительства для северян.

Принято решение о направлении искового заявления в Конституционный Суд Российской Федерации о признании неконституционными нормативных актов ряда субъектов Российской Федерации, устанавливающих дополнительные налоги и сборы с граждан при приобретении ими жилья.

IX съезд (февраль 1995 года)

Проведено обсуждение проекта Федеральной целевой программы строительства на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.

XII съезд (апрель 1996 года)

Обсуждена правоприменительная практика в сфере реализации федеральный закон о распределении жилищных субсидий между районами Крайнего Севера в 1995 году, подготовлены предложения по его корректировке.

XIII съезд (май 1996 года)

Обсуждено с участием Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина социально-экономическое положение Севера Российской Федерации и меры по его улучшению, в том числе вопрос о дополнительных мерах государственной поддержки граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.

XX съезд (октябрь 2000 года)

Утверждены основные направления формирования Государственной региональной политики на Севере России (включая решение вопроса переселения северян) и обращение к Президенту Российской Федерации В.В. Путину.

XXI съезд (октябрь 2001 года)

Обсуждены проект федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" и предложения по его совершенствованию.

Обсужден вопрос "О северном аспекте в проекте бюджета 2002 года" и по результатам обсуждения принято обращение Союза к Депутатам Государственной Думы о недопустимости сворачивания государственной поддержки северным регионам, в том числе прекращения финансирования президентской программы "Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" (1993-2005 годы).

Большая работа по решению проблемы переселения с Севера проводилась Союзом также в периоды между его съездами.
Так, в 2004 году значительные усилия Союза были предприняты для разрешения проблемы выделения жилищных субсидий из федерального бюджета для северян, работа по которому была фактически провалена Правительством Российской Федерации в связи с введением им новой системы выдачи субсидий по сертификатам.
Руководством Союза также проводилась большая работа по осуществлению взаимодействия с федеральными и региональными органами государственной власти, со строительными и иными организациями по решению вопросов переселения северян.
Анализ реализации решений Союза показывает, что, в целом, деятельность Союза по решению вопроса обеспечения жильем северян имела положительное значение.
За прошедший со времени создания Союза период на федеральном и региональном уровне был принят ряд нормативных правовых актов по решению проблемы переселения северян, во многих из которых нашли отражение принятые съездом решения. К числу важнейших из них относятся:
Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 21 апреля 1992 года 2707-1 "О социально-экономическом положении районов Севера и приравненных к ним местностей";
Указ Президента Российской Федерации "О мерах по ускорению строительства на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей";
Закон Российской Федерации от 19 декабря 1993 года № 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях";
Федеральная целевая программа "Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" от 10 июля 1995 года;
Федеральный закон от 31 июля 1995 года № 121-ФЗ "О распределении жилищных субсидий между районами Крайнего Севера в 1995 году";
Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года № 757 "О дополнительных мерах государственной поддержки граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей";
Федеральный закон от 19 июня 1996 года № 78-ФЗ "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации";
Федеральный закон от 17 августа 1996 года № 116-ФЗ "О распределении жилищных субсидий между районами Крайнего Севера и приравненными к ним местностями в 1996 году";
Федеральный закон от 25 июля 1998 года № 131-ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей".
При этом правильность принятых Союзом решений подтверждается тем, что многие из его предложений находят свою практическую реализацию даже спустя значительный срок после их принятия.
Так, принятое на VII съезде в декабре 1993 года обращение Союза к Председателю Правительства Российской Федерации В.С. Черномырдину о внесении изменение в постановление Правительства Российской Федерации от 4 ноября 1993 г. № 1141 "О нормах возмещения расходов по найму, аренде и приобретению жилой площади гражданам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, о размерах компенсаций, выплачиваемых за освобождаемое жилье при выезде граждан из указанных районов и местностей" с целью увеличения размеров компенсаций за освобождаемое жилье, было реализовано лишь в постановлении Правительства Российской Федерации от 21 марта 2002 г. № 173 "О внесении изменения в постановление Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 4 ноября 1993 г. № 1141".
О важности проводимой Союзом работы свидетельствует то, что ряд принятых им решений непосредственно повлияли на положительное разрешение отдельных вопросов, в том числе связанных с переселением северян.

Так, в соответствии с принятым на VIII съезде Союза решением об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации за защитой законных прав и интересов северян, переселяющихся с Севера, в суд было направлено исковое заявление, по результатам рассмотрения которого было вынесено постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. № 9-п "По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы", признающее неконституционными акты, устанавливающие ограничения при поселении граждан в этих регионах.

Однако, анализ реализации принятых Союзом решений в то же время показывает, что многие из этих решений еще не нашли практического воплощения в области социально-экономического развития Севера Российской Федерации.

Это связано, в первую очередь, с тем обстоятельством, что в последнее десятилетие государство недостаточно уделяло внимание вопросам развития Севера. Государственная поддержка многих северных программ, включая программы, связанные с переселением с Севера, была либо существенно сокращена, либо полностью прекращена, а принятые нормативные правовые акты по вопросам развития Севера носили по большой степени декларативный и неконкретный характер и предусмотренные в них мероприятия практически не выполнялись.

В результате положение в области переселения граждан из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, основным механизмом которого сегодня является Федеральный закон "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", в настоящее время не может быть признано удовлетворительным (См. справку о положении в области финансирования выдачи жилищных субсидий в рамках реализации Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей".).

Такое положение вызывает необходимость усилить деятельность Союза городов Заполярья и Крайнего Севера в области обеспечения жильем граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.

СПРАВКА

о положении в области финансирования выдачи жилищных субсидий в рамках реализации Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей"

Переселение граждан из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, а также обеспечение жильем граждан, выехавших из указанных районов и местностей не ранее 1 января 1992 года, осуществляется путем выделения им жилищных субсидий на приобретение жилья в соответствии с Федеральными законами "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей".

Финансовое обеспечение реализации данного закона осуществляется путем выделения финансовых ресурсов из федерального бюджета на основании федеральных законов о федеральном бюджете в составе программы "Жилище" на соответствующий финансовый год.

Указанные средства по единой методике, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2003 г. № 433 (в ред. Постановления Правительства РФ от 24.10.2005 № 636), распределяются между субъектами Российской Федерации, полностью или частично отнесенными к северным районам, и всеми остальным субъектам Российской Федерации для граждан, выехавших из северных районов до 1 января 1992 года.

Субъекты Российской Федерации отмечают несовершенство данной методики, которая не учитывает специфические особенности отдельных регионов.
Анализ положения в области финансирования и исполнения федерального бюджета по реализации Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" показывает, что в настоящее время имеются две основные проблемы в области предоставления жилищных субсидий: незначительный объем финансовых средств, выделяемых в федеральном бюджете на данные цели, и не полное использование выделенных средств.
При принятии федеральных законов о федеральном бюджете на новый финансовый год субъектами законодательной инициативы ежегодно вносятся поправки о выделении дополнительных средств на жилищные субсидии, однако данные поправки при принятии закона в Государственной Думе, как правило, не учитываются.
По расчетам, при нынешнем уровне финансирования для выделения жилищных субсидий всем имеющим на это в настоящее время права гражданам потребуется около 200 лет.
В федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года, предусмотрено значительное увеличение выделяемых средств на жилищные субсидии гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, что однако не позволит кардинально решить проблему переселения с Севера.
Причиной не полного использования выделенных средств в последние годы являлось, главным образом, несвоевременное их поступление в субъекты Российской Федерации.
Ежегодно субъекты Российской Федерации отмечали позднее поступление средств на эти цели в регионы (как правило, в ноябре — декабре) из-за низкого уровня работы государственных заказчиков программы (Минэкономразвития и Минрегион России), что приводило к невозможности их использования до конца года.
Поэтому в закон о федеральном бюджете на 2005 год было включено специальное положение о возможности использовать на эти же цели остатки средств, выделенных на субсидии в 2004 году.
млн. рублей
Жилищные субсидии гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей (в составе программы "Жилище")

Жилищные субсидии гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей (в составе программы "Жилище") 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Предусмотрено 764,2 812,0 812,1 1012,1 1159,1 1252,9 7485,3 8450,2 8717,7
с учетом переходящих сумм         2185,7 1990,85      
Исполнено 763,4 809,3 809,3 0,0 421,2
(36,33%)
       
с учетом переходящих сумм         1276,9
(58,42%)
1306,0* (65,6%*)      

* — на 1 октября 2007 года по данным дирекции программы.
Провальная ситуация с полным не использованием средств, выделенных на субсидии в 2005 году, связана с тем, что ранее эти средства направлялись в субъекты Российской Федерации для предоставления гражданам в безналичной форме на основании специальных постановлений Правительства Российской Федерации о предоставлении средств федерального бюджета на жилищные субсидии в соответствующем финансовом году гражданам, выезжающим или выехавшим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.
Хотя эти постановления принимались со значительной задержкой (как, например, постановления № 343 от 12 июня 2003 г. и № 680 от 25 ноября
2004 г.), тем не менее субъектам Российской Федерации, в целом, удавалось осваивать выделенные средства.
В 2005 году Правительством Российской Федерации такого постановления принято не было в связи с предполагавшимся введением нового механизма выдачи субсидий через предоставление жилищных сертификатов.
Данный механизм должен был быть введен с 1 января 2005 года в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2004 г. № 305 "О порядке предоставления за счет средств федерального бюджета жилищных субсидий гражданам, выезжающим (выехавшим) из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей (с изм., внесенными Постановлением Правительства РФ от 25.11.2004 № 680).
Однако, к концу 2005 года практические мероприятия по введению системы сертификатов завершены не были, в связи с чем возникла угроза не поступления средств на субсидии в субъекты Российской Федерации.
Поэтому в октябре 2005 года Председателю Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкову было направлено письмо о рассмотрении вопроса о принятии Правительством Российской Федерации постановления "О предоставлении средств федерального бюджета на жилищные субсидии в 2005 году гражданам, выезжающим или выехавшим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" для обеспечения своевременного выделения средств на реализацию Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей".
Однако, Правительством Российской Федерации необходимого постановления принято не было, в результате чего средства на жилищные субсидии в 2005 году в субъекты Российской Федерации так и не поступили.
Плохое освоение средств, выделенных на жилищные субсидии в 2006 году, свидетельствуют о несовершенстве механизма выдачи жилищных субсидий через сертификаты, утвержденного вышеуказанным постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2004 г. № 305.
Так, например, в соответствии с установленными им порядком Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации ежегодно, не позднее 1 апреля, утверждает распределение сертификатов по субъектам Российской Федерации. Очевидно, что это слишком поздний срок для начала работы с сертификатами, особенно с учетом необходимости проведения целого ряда мероприятий по их реализации в субъектах Российской Федерации.

Наряду с недостатками установленного в данном постановлении порядка реализации сертификатов, следует отметить и отрицательное значение отсутствие стабильности в регулировании данного вопроса. Так, указанное постановление Правительства Российской Федерации от 22 июня 2004 г. № 305 спустя два года было признано утратившим силу на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 г. № 153 "О некоторых вопросах реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 — 2010 годы.

Этим же постановлением были утверждены "Правила выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "жилище" на 2002 — 2010 годы.

В соответствии с данными правилами будет производится реализация жилищных сертификатов, в том числе гражданам, проживающим и выехавшим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, в соответствии с Федеральным законом "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей".

Положительной стороной указанных правил является то, что практические мероприятия по выпуску и распределению сертификатов должны начинаться в месячный срок после вступления в силу федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год, что дает основание надеяться на своевременное направление сертификатов в субъекты Российской Федерации. Согласно данным дирекции программы, на 1 октября 2007 года уже использовано 65,6% средств, выделенных на жилищные субсидии, что значительно превышает показатели прошлых лет.

В то же время правила представляют из себя достаточно объемный документ и устанавливают чрезмерно сложный порядок получения гражданами сертификатов, что затрудняет их реализацию.

В связи с этим актуальным остается вопрос об упрощении установленного порядка предоставления жилищных субсидий. Как вполне приемлемый для этих целей вариант решения данного вопроса — возвращение к системе предоставления субсидий, действовавшей до 2004 года, когда средства осваивались полностью, несмотря на их неравномерное поступление.

Существующие механизмы государственного и общественного контроля позволяют гарантировать своевременное и целевое использование выделяемых на субсидии средств в рамках данной системы, тем более что в практике выдачи субсидий в те годы не было отмечено случаев их нецелевого использования.

Аналитическая группа
Союза городов Заполярья и Крайнего Севера