Основной доклад

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ПОЛОЖЕНИЕ В ГОРОДАХ И РАЙОНАХ СЕВЕРА В УСЛОВИЯХ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ АНТИКРИЗИСНЫХ МЕР

Доклад Института экономических проблем им. Г.П. Лузина Кольского научного центра РАН

Настоящий доклад подготовлен в связи с обращением Президента Союза городов Заполярья и Крайнего Севера в Институт экономических проблем им. Г.П. Лузина Кольского научного центра РАН для представления его на XXIX съезде Союза. Цель доклада состоит в анализе и оценке социально-экономического состояния в городах и районах Севера, входящих в Союз, в условиях финансово-экономического кризиса, а также формулировании выводов и рекомендаций.

Для оценки ситуации был проведен анкетный опрос руководителей городов и районов, а также запрошены показатели социально-экономического развития с пояснительной запиской. Хотелось бы выразить глубокую благодарность всем приславшим ответы. Многие руководители отнеслись к запросу неформально и с большой ответственностью, представив информацию в полном объеме, а также внесли интересные предложения.

Эта информация послужила основой для оценки положения, формулирования выводов и разработки предложений и рекомендаций. Было получено 30 ответов из городов и районов, входящих в Союз городов Заполярья и Крайнего Севера, что составляет 56,6% их общего числа, в том числе 26 анкет и 14 пояснительных записок.

Анализ результатов анкетного опроса руководителей городов (районов)

Анкета включала 8 вопросов, из которых в 4-х необходимо было выбрать ответ из предложенных вариантов (закрытые вопросы), а в 4-х – сформулировать собственный ответ (открытые).

Первый вопрос выяснял оценку руководителями городов и районов степени влияния финансово-экономического кризиса на ситуацию в городе (районе). Из трех вариантов ответов («слабое», «средней степени», «сильное влияние») большинство ответивших (76%) оценили степень такого влияния как среднюю. Как «сильное» оценили влияние кризиса 12% респондентов (3 города). Столько же оценили влияние как слабое.

С учетом анализа ответов на другие вопросы и представленных показателей социально-экономического развития городов и районов, указанную оценку можно трактовать двояко. С одной стороны, не оправдались худшие ожидания, когда предполагалось, что, как отмечалось в резолюции XXVIII съезда Союза городов Заполярья и Крайнего Севера от 17 декабря 2008 г., «экономический кризис больнее всего ударит по северным территориям страны». С другой стороны – такая оценка могла быть следствием того, что во многих северных городах социально-экономическая ситуация и до кризиса была настолько сложной, что кризис не мог на нее значительно повлиять.

Второй вопрос выяснял наличие в муниципальном образовании специально разработанного плана антикризисных мер. Преобладающее большинство руководителей (88%) ответили утвердительно на этот вопрос, подтверждая наличие в городе (районе) плана антикризисных мер как отдельного документа. Следует отметить, вместе с тем, что даже отсутствие такого плана не означает бездействие местных администраций. Вполне обоснованными являются пояснения некоторых респондентов, что «органы местного самоуправления города прилагают все усилия для максимально-эффективного решения вопросов местного значения, в рамках ограниченных финансовых и иных ресурсов, постоянно, независимо от того, кризис в экономике, или подъем». Поэтому рассматривалось излишним дублировать в отдельном документе уже осуществляемые мероприятия.

Третий вопрос выяснял оценку руководителями результативности антикризисных мер, осуществляемых на уровне города. Здесь пропорции ответов совпали с таковыми при оценке степени влияния кризиса. Т.е., 76% респондентов оценили результативность применяемых мер как «среднюю», и по 12% (по 3 города) как «низкую», и как «высокую».

Таким образом, в целом, по мнению руководителей, разработка и реализация муниципальных антикризисных планов чаще всего не достаточно сильно воздействует на изменение социально-экономической ситуации. Почему это происходит, можно понять из анализа других вопросов анкеты.

Большинство последующих вопросов были открытыми, поэтому труднее поддаются формализованной обработке, однако представляют большой интерес, поскольку давали возможность свободной формулировки собственной позиции респондентов без каких-либо подсказок.

Первый из такого рода вопросов был ориентирован на выяснение сдерживающих факторов, которые, по мнению руководителей городов (районов), препятствуют эффективной реализации антикризисных мер.

Все варианты полученных ответов на этот вопрос условно можно объединить в пять групп факторов: связанные (1) с полномочиями на местном уровне; (2) с недостаточностью финансовых ресурсов; (3) с проблемами экономики; (4) с проблемами занятости; (5) другие.

Наибольшую долю в общей численности названных сдерживающих факторов заняла группа, связанная с полномочиями на местном уровне – 37,5%, которые, впрочем, не всегда выделялись самостоятельно, а увязывались с недостатком финансовых ресурсов. Примерами конкретных ответов из этой группы являются: «у муниципальных образований недостаточно полномочий и собственных финансовых ресурсов для поддержки реального сектора экономики и социальной сферы»; «ограничение полномочий, отсутствие механизмов влияния на деятельность хозяйствующих субъектов»; «отсутствие возможности влияния на формирование тарифов жилищно-коммунального комплекса» и т.п.

Доля группы факторов, связанных с недостатком финансовых ресурсов, как причины препятствующей эффективной реализации антикризисных мер, составила 20% в общем числе ответов на указанный вопрос. Примерами ответов этой группы являются: «несвоевременное финансирование программ, уменьшение доходной базы бюджета»; «дефицит бюджетных средств», «все ресурсы мобилизованы на решение вопросов местного значения в области жизнеобеспечения территории: ЖКХ, содержание улично-дорожной сети и т.п., в ущерб другим вопросам местного значения – следовательно, на антикризисные мероприятия средств нет по определению».

Группа факторов «проблемы экономики» составила 18% от общего числа ответов. Сюда отнесены такие факторы как «невысокая конкурентоспособность ряда секторов экономики города», «отсутствие альтернативных производств на базе существующих ресурсов и передовых технологий», «снижение объема инвестиций градообразующего предприятия, что отрицательно сказывается на всех секторах экономики города»; «сложная транспортная доступность» и т.п.

Группа факторов «проблемы занятости» составила 15% от общего числа ответов по рассматриваемому вопросу. Сюда отнесены такие перечисленные факторы как «сокращение рабочих мест градообразующего предприятия»; «ограниченная возможность расширения числа рабочих мест», «отсутствие вакансий на предприятиях города» и т.п.

Среди не объединенных в указанные группы вариантов ответов о сдерживающих факторах для эффективной реализации антикризисных мер особо следует выделить организационные, правового характера и институциональные. К первым относятся неоднократные указания о недостатке оперативной «статистической информации в разрезе муниципальных образований по показателям, в первую очередь подлежащих мониторингу в условиях кризиса, а именно: «доходы и расходы населения», деятельность субъектов малого и среднего бизнеса». Ко вторым – указания на недостатки существующего нормативно-правового регулирования, в том числе по недавно принятым актам. Например, в одной из анкет приведены два случая негативных последствий для муниципалитета изменений в нормативно-правовом регулировании на федеральном уровне:

1. «С 1 апреля 2009 г. новый Лесной кодекс запретил продажу лесов с аукциона. В результате десятки малых предприятий остаются без работы. Во многих сельских муниципальных образованиях при отсутствии крупных арендаторов, лесной бизнес остановится, появятся новые безработные, сократится налогооблагаемая база».
2. «В июне 2009 года издан новый, федеральный тарифный приказ, согласно которому отправители грузов должны оплачивать услуги по подаче и уборке вагонов не по факту, а ежесуточно. При сезонном характере лесной отрасли это равнозначно закрытию всех железнодорожных тупиков, расположенных на расстоянии более 2 километров от железнодорожной станции».

В качестве «институционального ограничивающего фактора» можно привести следующий ответ в одной из анкет (Норильск): «отсутствие коалиций, групп интересов и эффективной системы коммуникаций вокруг задач обновления экономики, эффективного взаимодействия власти, бизнеса и общества». Представляется, что указанное ограничение, несмотря на его общий, недостаточно конкретный характер, является весьма актуальным, поэтому в резолюции Съезда необходимо предусмотреть меры, направленные на повышение эффективности взаимодействия власти, бизнеса и общества, при активной роли местного самоуправления в этом процессе для решения задач обновления экономики как основы повышения качества жизни населения.

Описание «сдерживающих факторов для реализации антикризисных мер» подтверждает предыдущий вывод о том, что влияние кризиса не оказало критически большого воздействия на северные города. В то же время необходимо отметить, что если в «спокойные» периоды уровень властных полномочий муниципальных властей в целом достаточен для решения вопросов, то в кризисные периоды, когда необходимо принятие быстрых и оперативных решений, их полномочий становится недостаточно. Из-за чего эффективность действий и, возможно, мотивация местных властей резко снижается. Кроме этого, негативное влияние на эффективность местной власти оказывает отсутствие обратной связи между ними и федеральным уровнем власти, принятие решений без учета мнения и специфики отдельных территорий.

Следующий открытый вопрос анкеты касался мер повышения результативности антикризисных мер. Респондентам предлагалось сформулировать — что, по их мнению, должно быть предпринято со стороны:
а) региональных органов власти;
б) федеральных органов власти.

Названные меры, которых ждут с регионального уровня (общее их количество в анкетах — 34) , можно сгруппировать по следующим направлениям (в порядке значимости): (1) организационные и институциональные; (2) меры по совершенствованию бюджетного процесса; (3) в сфере поддержки малого и среднего бизнеса; (4) меры в сфере социальной поддержки.

Частота предложений по мерам первой группы (организационные и институциональные) составила 35% (12 из 34). В нее включены предложения: по созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций; организации оперативного межведомственного обмена информацией для мониторинга ситуации; созданию регионального фонда финансовой поддержки муниципальным образованиям в кризисных ситуациях; создание единой программы антикризисных мер при участии муниципалитетов и др.

Вторая по значимости группа предложений (связанная с совершенствованием бюджетного процесса на региональном уровне) составила 29% от общего числа предложенных мер по данному вопросу. Они включали предложения: по повышению сбалансированности регионального и местного бюджетов; увеличению нормативов отчислений в бюджет муниципалитетов от отдельных федеральных и региональных налогов и сборов; исполнению обязательств по межбюджетным трансфертам; софинансированию реализации проектов, находящихся на завершающей стадии и др.

Третья и четвертая группа предложений составили долю по 18% каждая. Предложения о мерах в сфере поддержки малого и среднего бизнеса со стороны региональных органов власти включали следующие: снижение административных барьеров для субъектов малого и среднего предпринимательства; финансовая поддержка развития предпринимательства; поддержка новых инновационных производств; стимулирование интеграции и роста малых предприятий для перехода их в разряд средних; финансирование программ развития малого и среднего бизнеса и др. Предложения о мерах в сфере социальной поддержки включали: софинансирование социальных расходов; финансирование программ по поддержке социально незащищенных слоев населения; принятие мер по сдерживанию цен на основные продукты питания; поддержка управляющих организаций и ТСЖ в связи с низкой платежеспособностью населения в условиях кризиса и др.

Аналогичные предложения о мерах со стороны федеральных органов власти можно сгруппировать по следующим направлениям: (1) меры финансовой поддержки; (2) изменения в налогово-бюджетной сфере; (3) правовые и институциональные изменения; (4) экономические меры.

Наиболее часто респонденты в качестве мер по повышению результативности антикризисных мер со стороны федеральных органов власти ждут различных форм финансовой поддержки. Эта группа ответов составила 47% их общего числа по данному вопросу (17 из 36). В качестве отдельных мер указаны следующие: государственная поддержка районов Крайнего Севера с целью предотвращения оттока населения; государственная поддержка жилищно-коммунального комплекса; софинансирование программ по развитию транспортной инфраструктуры; государственная поддержка моногородов; соблюдение сроков и объемов финансирования принятых антикризисных мер; повышение заработной платы в бюджетной сфере, пенсий и др.

Группа предложенных мер по изменениям в налогово-бюджетной сфере составила 22% от общего числа ответов по рассматриваемому вопросу. Эти предложения включали: увеличение числа местных налогов и нормативов отчислений от региональных и федеральных налогов в местный бюджет; законодательное определение порядка уплаты налога на прибыль вертикально-интегрированными структурами по месту нахождения производств; изменение распределения платы за негативное воздействие на окружающую среду в пользу муниципальных образований, на территории которых расположены предприятия природопользователи; ускорение введения единого налога на недвижимость, значительная часть которого должна поступать в местные бюджеты и др.

Меры по группе «правовые и институциональные изменения» составили долю 19%. Они включали: необходимость разработки механизма борьбы со сверхмонополизмом и централизацией управления; государственное регулирование тарифов монополий; предусмотреть право получения органами местного самоуправления в налоговых органах информации о конкретных налогоплательщиках, имеющих задолженность перед местным бюджетом; необходимость разработки форм и методик статистических обследований для нужд муниципальных образований, особенно в части информации о субъектах малого и среднего бизнеса и др.

Группа «экономические меры» составила 11% всех предложений по данному вопросу и включала: содействие развитию малого и среднего предпринимательства со стороны федеральных органов власти; содействие созданию новых рабочих мест и диверсификации экономики; возобновление «северного завоза» (обеспечение топливом и ГСМ).

Если сравнивать меры федерального и регионального уровня по преодолению кризиса можно отметить следующие моменты: и к федеральному уровню власти, и к региональному, предъявляется примерно одинаковое количество требований; если от региональных властей ожидают в большей степени создания эффективной институциональной среды, то от федеральных – оказание финансовой поддержки; правовые изменения важны в первую очередь на федеральном уровне, что означает ограниченность возможностей нормативно-правового влияния на региональном и местном уровне; препятствием и на федеральном, и на региональном уровне по преодолению кризисных явлений является разобщенность ведомств, недостаток информации, а также отсутствие обратной связи на трех уровнях власти и учета мнения муниципальных образований на региональном и местном уровне.

Шестой вопрос анкеты имел более общий характер, вне непосредственной связи с кризисом, и предлагал руководителям городов и муниципальных районов назвать 2-3 наиболее острых из существующих проблем города (района). Всего в анкетах было дано 73 различных формулировок проблем, которые с определенной долей условности (поскольку они сильно взаимосвязаны) можно объединить в 5 групп:

1. проблемы в жилищно-коммунальном комплексе муниципалитета (доля этой группы 40%);
2. недостаток финансовых ресурсов и доходов бюджета (22%);
3. проблемы экономики (20%);
4. организационные и институциональные проблемы (10%);
5. проблемы занятости (8%).

Как видно, в числе наиболее острых проблем городов и районов с заметным отрывом первенствуют проблемы ЖКХ. Именно эта сфера определяет жизнеобеспечение поселений, за которое в значительной степени несут ответственность местные органы самоуправления, что крайне тяжело делать в условиях жестких ресурсных ограничений.

В составе этой группы наиболее типичными проблемами являются: высокий износ коммунальной инфраструктуры; высокий износ жилищного фонда, значительная доля ветхого и аварийного жилья; рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги, что повышает задолженность по ним населения; низкое качество питьевой воды; отсутствие жилищного строительства; большая очередь на социальное жилье; отсутствие переселенческого жилого фонда и др.

Вторая по частоте упоминаний группа проблем, связана с недостаточностью финансовых ресурсов и доходов бюджета. Примерами формулировок из этой группы являются: сокращение налоговых поступлений в местный бюджет; сокращение межбюджетных трансфертов со стороны субъекта на осуществление областных государственных полномочий; недостаточность средств для решения задач социального и экономического развития; необеспеченность доходными источниками расходных обязательств.

Следует привести пояснение проблемы недостаточности и нестабильности доходов местного бюджета, которое дано в одной из анкет, и которое касается бюджетных взаимоотношений района и поселения. Респондент отмечает, что «районный фонд финансовой поддержки поселений и порядок предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений не формируется, вместо этого финансовые средства доводятся в виде неких межбюджетных трансфертов, объем которых произвольно снижается в течение финансового года. Поэтому крайне затруднен как процесс планирования бюджетных расходов, так и само расходование – в течение года приходится изменять (расторгать) муниципальные контракты из-за внезапно возникшего дефицита бюджета».

В третью группу наиболее острых проблем – «проблемы экономики» — объединены следующие типичные проблемы: монопрофильная структура экономики; низкий уровень развития малого и среднего бизнеса; отсутствие инвесторов на реализацию проектов по развитию новых производств; слабо развития транспортная инфраструктура; аварийное состояние межмуниципальных дорог; инфляция, рост цен на потребительском рынке; ужесточение условий предоставления кредитов.

В группу организационных и институциональных включены следующие отмеченные проблемы: несоответствие все возрастающих требований контролирующих органов с возможностями местного бюджета, вал всевозможных проверок и запросов с их стороны; невозможность обеспечения требований Госпожнадзора по объектам социально-культурной сферы в полном объеме; необеспеченность местами в детских садах; несовершенство ФЗ № 94 от 21.07.2005 «О размещении заказов не поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Последний из открытых вопросов анкеты был сформулирован следующим образом: «Какие первоочередные меры должны быть предприняты для преодоления или снижения остроты указанных проблем на уровне:
а) региональных органов власти; б) федеральных органов власти».

В части предложенных в анкетах мер, которые адресованы региональным органам власти, из общего их числа 35 можно выделить следующие группы: меры по поддержке предпринимательства, занятости и социальной политики (38%); меры по поддержке ЖКХ (31%); меры по совершенствованию бюджетного процесса, укреплению экономической базы муниципалитетов (31%).

В качестве конкретных мер первой, наибольшей группы предложены: содействие размещению и развитию на территории муниципальных образований производительных сил, реализации инвестиционных проектов; оказание содействия самозанятости населения через создание бизнес-инкубаторов, технопарков; увеличение размера стартового бюджетного финансирования на развитие бизнеса для начинающих предпринимателей (старт-апы); софинансирование совместных социально-значимых проектов; выделение средств на поддержку инвестиционных проектов, развитие малого и среднего бизнеса.

Меры по поддержке ЖКХ со стороны региональных органов власти (вторая группа) включают следующие предложения: принятие программы, направленной на повышение эффективности организаций коммунального комплекса; развитие ипотечного кредитования строительства жилья; увеличение строительства социального жилья; выделение финансовых средств на переселение граждан из ветхого и аварийного жилья, на капитальный ремонт зданий под переселенческий фонд; выделение бюджетных средств на реконструкцию систем теплоснабжения, водоснабжения, строительство очистных сооружений и др.

В третьей группе мер, связанных с совершенствованием бюджетного процесса и необходимостью укрепления экономической базы муниципальных образований, можно выделить следующие предложения, представленные в анкетах: обеспечить «прозрачность» и объективность расчетов дотаций муниципальным образованиям с целью выравнивания их финансовых возможностей в реализации социально-экономической политики; увеличить нормативы отчислений в местные бюджеты от региональных налогов и сборов в целях снижения их дотационности; создать систему заинтересованности органов местного самоуправления (ОМСУ) в результатах эффективного использования бюджетных средств, повышения налогооблагаемой базы местного бюджета, роста собственных неналоговых поступлений.

Указанную выше проблему бюджетных взаимоотношений районного и поселенческого уровней по поводу выравнивания бюджетной обеспеченности поселений в одной из анкет предложено решать с помощью регулирования со стороны субъекта федерации. Предложено обеспечить расчет и распределение дотаций между поселениями решением о бюджете субъекта федерации, а не представительного органа муниципального района. Это позволит избежать конфликта интересов, поскольку у районного и поселенческого уровней свои, различающиеся перечни вопросов местного значения, что затрудняет объективно и оптимально решать вопросы определения объемов помощи на районном уровне. Трудно ожидать объективности выделения помощи для поселений, когда это приходится делать за счет снижения расходов на решение собственных вопросов районного уровня.

Предложения о мерах со стороны федеральных органов власти (их общее число в анкетах составило 35) можно сгруппировать по трем направлениям: меры государственной поддержки экономики и социальной сферы северных городов и районов (51%); изменения в налогово-бюджетном регулировании (29%); изменения в нормативно-правовом регулировании других сфер (20%).

Первое, наиболее часто упоминавшееся направление, включало следующие предложенные меры: государственная поддержка моногородов и градообразующих предприятий; софинансирование социально-значимых мероприятий в рамках федеральных целевых программ в сфере ЖКХ, развития транспортной инфраструктуры; обеспечение финансирования северных гарантий и компенсаций населению; выделение целевых средств на модернизацию инфраструктуры и т.п.

Второе направление, связанное с необходимостью совершенствования налогово-бюджетного регулирования, в разных вариациях сводилось к предложению о необходимости законодательного обеспечения муниципальных образований собственными доходными источниками, достаточными для исполнения всех расходных обязательств органов местного самоуправления. В качестве конкретных мер предлагается закрепление в качестве норматива отчислений в доход местных бюджетов 3% по налогу на прибыль, до 100% налога на доходы физических лиц, транспортного налога, единого налога, в связи с применением упрощенной системы налогообложения.

По третьему направлению, предусматривающему необходимость совершенствования нормативно-правового регулирования других, помимо налогово-бюджетных, вопросов были даны следующие предложения: предусмотреть совершенствование законодательной нормативной правовой базы в части наделения ОМСУ полномочиями и финансовыми ресурсами, позволяющими влиять на экономические процессы в муниципальном образовании; совершенствовать нормы, регламентирующих взаимодействие ОМСУ с хозяйствующими субъектами, финансово-кредитными и другими органами на территории муниципального образования; законодательно упорядочить проведение проверок ОМСУ аналогично регламентации проверок малого бизнеса; снизить критерий доли совокупного дохода семьи для получения жилищных субсидий по уплате жилищно-коммунальных услуг до 14% и др.

Таким образом, для преодоления наиболее острых проблем поселений необходимыми мерами региональных властей считаются в первую очередь институциональные изменения, направленные на развитие предпринимательства, рост инвестиций, стимулирования инноваций, а также более энергичные меры по преодолению проблем ЖКХ и сбалансированности бюджетов.

Приоритет в действиях со стороны федеральных органов власти отдается мерам государственной поддержки экономики и социальной сферы северных городов и районов, а также совершенствования законодательного регулирования и, прежде всего, налогово-бюджетной сферы в направлении укрепления доходной базы местных бюджетов.

Последний вопрос анкеты предлагал определить: к какой группе, из указанных трех типов городов, по мнению руководителя, относится его город: «города, обладающие благоприятными предпосылками для интенсивного развития, инвестиционно привлекательные»; «города, нуждающиеся в реструктуризации экономической базы, ее диверсификации»; «депрессивные города, объективно не имеющие благоприятных предпосылок для интенсивного развития, инвестиционно малопривлекательные».

Из 25 респондентов, ответивших на этот вопрос, 16 или 64% отнесли свое поселение к первому типу, а 9, т.е. 36% — ко второму типу. Таких, кто бы оценил свой город или район как депрессивный и объективно не имеющий благоприятных предпосылок для интенсивного развития не оказалось. Это показывает, с одной стороны, сохранение городами Севера высокого потенциала и возможностей для дальнейшего развития. С другой – достаточно высокую долю городов, нуждающихся в реструктуризации их экономической базы.

Таким образом, существует неоднозначность положения северных городов. Наряду с признанием негативного влияния кризиса, наличия острых социально-экономических проблем и ресурсных ограничений, у большого числа северных городов сохраняется высокий потенциал развития. В то же время, более трети обследованных городов нуждаются в серьезной реструктуризации их экономической базы, диверсификации, как необходимого условия дальнейшего развития.

Анализ показателей социально-экономического развития городов

Неоднозначное положение городов, выявившееся по результатам анкетного опроса их руководителей, подтверждает анализ основных социально-экономических показателей по городам и районам, которые были собраны для подготовки настоящего доклада. В перечень запрошенных за период с 2006 по второй квартал 2009 г. показателей входили: индексы изменения объемов работ по основным видам экономической деятельности (промышленность, строительство, инвестиции); показатели, характеризующие демографическую ситуацию (миграционное движение населения), занятость и безработицу, развитие малого предпринимательства, уровень жизни, а также некоторые показатели, характеризующие состояние муниципальных бюджетов.

Следует отметить, что объем представленных данных отражает ту ситуацию, которую отмечали некоторые респонденты в качестве сдерживающих факторов для эффективной реализации антикризисных мер, а именно: недостаток оперативной статистической информации, в частности о развитии малого бизнеса. Тем не менее, есть муниципальные образования (23% от общего количества), которые представили практически все показатели. Все эти муниципалитеты являются городскими округами, что свидетельствует о том, что на уровне округов статистическая информация все-таки доступна, а проблемы возникают на уровне муниципальных районов и поселений.

Показатели динамики объемов производства

Анализ динамики промышленного производства, объемов строительных работ и инвестиций показал, что в большинстве городов она характеризовалась крайней неустойчивостью, со значительными колебаниями роста (спада) уже в период 2006-2008 гг. А в первом полугодии 2009 г., практически для всех городов (93%) характерна отрицательная динамика всех или отдельных производственных показателей. Пожалуй, единственным исключением является г. Северобайкальск, в котором как в период 2006-2008 гг., так и в первом полугодии 2009 г. наблюдались устойчивые темпы роста в промышленности, строительстве и инвестициях (за исключением индекса промышленного производства во втором квартале 2009 г. по отношению к тому же периоду 2008 г., который составил 98,9%), однако одновременно в строительстве и инвестициях отмечаются высокие темпы роста – более 140%).

Развитие малого предпринимательства

Несмотря на важную роль и влияние на общую социально-экономическую ситуацию в городах состояния основных производственных отраслей, не меньшее значение для муниципалитетов имеет развитие малого предпринимательства. Развитие малого бизнеса, как признается большинством руководителей муниципальных образований, одно из важнейших направлений диверсификации экономики, что особенно актуально для моноиндустриальных северных городов.

На основе данных 25 городов и районов, представивших данных о численности занятых в малом бизнесе удалось выяснить, что по показателям доли занятых на малых предприятиях в общей численности занятого населения и доле индивидуальных предпринимателей, в северных городах есть как лидеры, где такие показатели существенно превышают среднероссийский уровень, так и такие, где роль малого бизнеса незначительна. Среди лидеров – г. Северобайкальск (доля занятых на малых предприятиях в 2008 г. 33,8%, а вместе с индивидуальными предпринимателями – 40,8%, при соответствующих показателях в среднем по стране – 13,5 и 18,5%) и Троицко-Печорский район (соответственно 26,7 и 31,9%). В целом близкие к среднероссийскому уровню показатели доли занятых в малом предпринимательстве демонстрируют 45% муниципальных образований (см. табл.1).

Таблица 1. – Рейтинг городов (районов) по показателям развития малого бизнеса

Сравнение показателей занятости в малом бизнесе и уровня безработицы в этих же поселениях показало что прямой связи между показателями нет. Например, в одном из лидеров по развитию малого бизнеса – Троицко-Печорском – самый высокий среди обследованных городов уровень официальной безработицы – 8,6% в 2008 г. Однако очевидно, что без развития малого бизнеса он был бы еще выше.

Анализ также показал, что если до 2008 г. в большинстве городов наблюдалась тенденция роста занятых в малом бизнесе, то в 2009 г. она сменилась спадом. Очевидно, что это проявление негативного влияния кризиса и в частности факторов, представленных на вставке 1

Вставка 1 — Существующие проблемы и новые риски предпринимательства в условиях кризиса

• отсутствие оборотных средств
• высокая арендная плата
• отсутствие доступа к банковским кредитным услугам как для решения проблемы с оборотными средствами, так и для реализации начатых или намеченных инвестиционных проектов
• снижение спроса на продукцию, ухудшение показателей оборачиваемости капитала, уменьшение нормы прибыли и рентабельности бизнеса
• рост неплатежей контрагентов, повышение рисков «затоваривания», использование неденежных форм расчетов
• отсутствие свободного доступа к займам государственных и муниципальных фондов поддержки малого предпринимательства в связи с малыми размерами их финансовых активов и ограниченным бюджетным финансированием этих фондов

Наряду с традиционными объективными проблемами развития малого бизнеса в условиях Крайнего Севера, а также дополнительными, обусловленными кризисом, сохраняются негативными факторы, препятствующие его развитию, которые можно и нужно устранять. Это административные барьеры, чрезмерно жесткая налоговая политика. Как правило, недостаточны меры и государственной и муниципальной поддержки малого предпринимательства.

Для стимулирования малого бизнеса необходимо пересмотреть налоговые подходы в отношении развития малого бизнеса. В частности, целесообразно освободить субъекты малого предпринимательства, использующие общий режим налогообложения, от налога на прибыль собственные средства, которые направляются на инвестиции в развитие производства.

Одной и главных задач органов власти по развитию малого бизнеса должна быть разработка целевых программ, предусматривающих создание комплекса условий, благоприятствующих развития малых производств, в том числе инновационных. Это особо актуально для моногородов, как средство диверсификации экономики и снижения зависимости условия жизни большинства населения от одного градообразующего предприятия. Требуют решения вопросы снижения темпов роста тарифов естественных монополий, передаче части федерального имущества в специальные региональные фонды, которые, в свою очередь, будут предоставлять его в аренду малому бизнесу на льготных условиях на срок не менее пяти лет.

В целях сокращения проверок со стороны контрольных органов федеральных и региональных ведомств, осуществляющих налоговый, валютный, таможенный, бюджетный контроль необходимо разработать на уровне субъектов Федерации механизм взаимодействия и координации этих органов между собой.

Показатели уровня жизни

Повышение уровня и качества жизни населения является главной целью деятельности органов власти всех уровней, а для местного самоуправления, как наиболее приближенного к нуждам и интересам людей, это самый злободневный вопрос.

Особые требования к показателям доходов и условий жизнедеятельности людей существуют на Крайнем Севере. Здесь, с учетом неблагоприятных природно-климатических и других факторов, для нормальной жизни людей и воспроизводства трудового потенциала должны сохраняться, как минимум, экономические преимущества жизни на Севере по сравнению с регионами с благоприятными природно-климатическими условиями. Одним из показателей, характеризующий уровень доходов населения, который рассчитывается на муниципальном уровне и является сопоставимым для разных регионов – это отношение средней заработной платы к прожиточному уровню. В качестве ориентира по значению этого показателя, обеспечивающего нормальное воспроизводство человеческого потенциала можно, считать 5-6 (т.е. соотношение зарплаты и прожиточного минимума в диапазоне 5:1 и 6:1).

Фактические значения данного показателя, представленные от городов и районов имеют большую дифференциацию (табл. 2). Существуют города, где выполняется указанный рекомендуемый критерий и такие, где далеко не обеспечивается условие «экономических преимуществ жизни на Севере».

Таблица 2 — Рейтинг городов (районов) по значению показателя «отношению среднемесячной заработной платы к величине прожиточного минимума»

Показатели средней заработной платы не позволяют выявить одну из серьезных проблем в сфере доходов населения, а именно – проблему высокой дифференциации доходов. Косвенно уровень такой дифференциации в части определения доли населения, имеющих низкие доходы, можно использовать показатель относительной величины количества семей, получающих субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг (табл. 3).

Таблица 3 — Рейтинг городов (районов) по удельному значению (на 1000 чел. населения) количества семей, получающих субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг

Сопоставление показателей табл. 2. и 3 показывает, что хотя и существует определенная связь (обратная) между уровнем средней зарплаты и количеством семей с низкими доходами, однако прямой жесткой зависимости нет. Очевидно, что в городах, где нет такой связи уровень дифференциации доходов выше, что вызывает риск социальной напряженности.

Миграционное движение населения

Показатель миграционного движения населения можно рассматривать как интегральный индикатор оценки людьми условий проживания в том или ином поселении. Люди редко уезжают «оттуда где хорошо», и наоборот – за относительные преимущества жизни в другом месте они, что называется, «голосуют ногами». Динамику миграционного движения населения за 2006-2008 гг. по городам (районам) демонстрируют данные табл. 4.

Таблица 4. – Рейтинг городов (районов) по уровню миграции населения: миграционный прирост (+), убыль (-) на 10000 человек населения

Как видно, только в 4-х городах средний показатель миграционного движения имеет положительное значение, а устойчивый миграционный прирост отмечается только в 2-х городах, т.е. в менее чем в 10% обследованных городов. Это, как правило, города с высоким уровнем доходов, но и здесь жесткой связи этих показателей нет.

Таким образом, проблема миграционной убыли населения северных городов, которая появилась еще в начале 1990-х годов, все еще актуальна для большинства поселений Севера. Особую обеспокоенность вызывает тот факт, что преобладающая часть уезжающих с Севера – это люди в активном трудоспособном возрасте, а также молодежь. В результате в возрастной структуре населения в северных городах увеличивается доля пенсионеров. При этом отсутствуют действенные механизмы привлечения молодых специалистов для работы на Крайнем Севере. Складывающаяся ситуация представляет серьезный вызов для большинства северных поселений, ответ на который можно найти только совместными усилиями всех уровней власти и, прежде всего, при политической воле федерального Центра.

Бюджетные показатели

Оценка бюджетных показателей демонстрирует нестабильность финансовой ситуации на муниципальном уровне, которая несколько обострилась в условиях кризиса. По итогам 2008г. с дефицитом исполнили свои бюджеты 55%.муниципальных образований, а в первом полугодии 2009 г. их доля еще возросла.

Сохраняются проблемы собственных источников местных бюджетов. Результатом развития кризиса стало снижение реальных доходов населения, влекущее за собой сокращение поступлений от налога на доходы физических лиц, являющихся основной составляющей собственных доходов местных бюджетов. В большинстве обследованных городов и районов (58%) уровень собственных доходов не достигает 50% общей суммы доходов, что говорит о высокой зависимости их бюджетов от межбюджетных трансфертов вышестоящих уровней. Такая неблагоприятная тенденция усиливалась в период 2006-2008 у большинства (65%) муниципалитетов.

Объем безвозмездных трансфертов значительно дифференцирован по муниципальным образованиям. В 5 городах уровень безвозмездных перечислений превысил 70% всех доходов, в 10 – свыше 50%, в 9 –находится в диапазоне от 30 до 45% и лишь в 2 муниципалитетах (Норильск и Выктул) уровень финансовой помощи зафиксирован ниже 20% общего объема доходов местных бюджетов (см. табл. 5).

Таблица 5. — Рейтинг городов (районов) по доле безвозмездных поступлений в общем объеме доходов бюджетов

В составе безвозмездных трансфертов значительную долю составляют субвенции, т.е. целевые средства, передаваемые муниципальным образованиям на исполнение государственных полномочий. Доля таких средств в общей сумме финансовой помощи по разным муниципальным образованиям колеблется от 15 до 70%. Несмотря на тенденцию некоторого снижения этой доли за анализируемый период 2006-2009 гг., объем передаваемых муниципалитетам государственных полномочий для большинства из них оценивается как избыточный. Отдельные из передаваемых полномочий не соответствуют функциям муниципалитетов, имеют опосредованное отношение к обеспечению жизнедеятельности населения.

В целом для решения проблем формирования бюджетов муниципальных образований необходимо расширение ресурсно-бюджетной базы для обеспечения роста собственных доходов местных бюджетов. Это одно из необходимых условия действенного использования методов стратегического планирования и управления для достижения целей устойчивого развития своих поселений, роста уровня и качества жизни граждан.

Выводы и рекомендации

Северные города являются основой для индустриального и постиндустриального освоения и развития Севера России, на территории которого сосредоточены 80% сырьевых ресурсов страны. Они составляют опору и формируют точки роста для обширных северных территорий с расположенными на них малыми поселениями, обеспечивая не только присутствие на этом стратегически важном пространстве страны, но и его экономическую связанность. От благополучия, устойчивого положения и эффективного социально-экономического развития северных городов во многом зависит будущее устойчивого развития России и ее место в глобализирующемся мире.

К настоящему времени не созданы необходимые институциональные условия для устойчивого развития северных городов и районов. Мировой финансово-экономический кризис обострил многие уже существовавшие проблемы, главные из которых связаны со слабостью их ресурсно-бюджетной базы, что ограничивает возможности эффективного решения вопросов местного значения, обеспечения жизнедеятельности населения. Продолжается миграционная убыль населения, преимущественно в трудоспособном возрасте, при отсутствии действенных механизмов привлечения молодых специалистов для работы на Крайнем Севере. В кризисных условиях ярче проявилась недостаточность не только ресурсной базы, но и ряда полномочий, позволяющих осуществлять антикризисные меры, оказывать влияние на ситуацию, выступать полноценным участником региональных и федеральных антикризисных программ.

Одной из причин нескоординированности антикризисных действий разных уровней власти является отсутствие оперативного и эффективного механизма обратной связи в существующей системе управления между муниципальными образованиями и государственными органами власти, в наибольшей степени – с федеральными. Существуют противоречия и в вопросах межмуниципального взаимодействия, особенно на уровне муниципальных районов.

По-прежнему остаются нерешенными неоднократно поднимавшиеся вопросы сбалансированности полномочий и бюджетной базы поселений. К ним относятся: недостаточность как объемов налоговых поступлений в местные бюджеты в целом, так и их собираемость; передача полномочий на местный уровень без передачи адекватного объема финансовых и других ресурсов; завышенный уровень контроля местного самоуправления со стороны региональных органов власти и территориальных подразделений федеральных ведомств и ряд других.

Развитию экономики поселений препятствуют также такие факторы как отсутствие возможности влияния на вертикально-интегрированные холдинги, крайне ограниченный на местном уровне, особенно в малых поселениях, спектр инструментов, стимулирующих развитие малого и среднего бизнеса, а также в целом реальных возможностей использования методов стратегического планирования и управления социально-экономическим развитием своих городов и районов.

Неразвитость и плохое состояние транспортной инфраструктуры является значительным отрицательным фактором, не позволяющим северным городам решать вопросы диверсификации экономики и развития малого и среднего бизнеса.

Состояние жилищно-коммунального хозяйства остается критическим. Износ объектов коммунальной инфраструктуры крайне высок, увеличивается доля ветхого жилого фонда и растет уровень затрат на его содержание на фоне низкого уровня жилищного строительства на Севере в целом и его полного отсутствия в ряде районов.

Для преодоления существующих проблем и создания условий для устойчивого социально-экономического развития городов и муниципальных районов Крайнего Севера предлагается:
муниципальным районам:

• наладить партнерские отношения и взаимодействие в бюджетной сфере,
• активнее развивать межмуниципальное сотрудничество и контакты в сфере совместных проектов по стратегическому планированию развития территорий, перемещению рабочей силы,
• способствовать формированию территориальных кластеров и развивать общие инфраструктурные проекты;

всем муниципальным образованиям:

• развивать взаимодействие с местным сообществом через проведение круглых столов, общественных слушаний, семинаров и других форм с привлечением представителей местного бизнеса, экспертного сообщества, общественности, молодежи для повышения эффективности действий местных властей по преодолению кризисных явлений,
• всемерно способствовать развитию малого и среднего бизнеса, устранять административные барьеры, содействовать получению производственных и офисных площадей;
• шире применять методы стратегического управления социально-экономическим развитием территории,
• в жилищной сфере активизировать земельную политику, оформление и подготовку земельных участков для строительства, минимизировать плату за подключение к коммунальной инфраструктуре, развивать некоммерческие формы финансирования жилищного строительства, стимулировать малоэтажное строительство.

На уровне органов государственной власти субъектов Российской Федерации:

для увеличения сбалансированности бюджетной системы региона
• оказывать финансовую поддержку муниципальным образованиям за счет:
• увеличения нормативов отчислений в местные бюджеты от региональных налогов и сборов,
• обеспечения расчета и распределения дотаций между поселениями муниципального района решением о бюджете субъекта федерации,
• обеспечения прозрачности и объективности расчетов дотаций муниципальным образованиям,
• софинансирования социально-значимых проектов,
• исполнения бюджетных обязательств субъекта федерации перед муниципальными образованиями;

для модернизации жилищно-коммунального хозяйства:
• разработать региональные нормативы по ресурсоемкости, теплопотреблению жилого фонда для оптимизации реконструкции существующего жилого фонда и нового жилищного строительства,
• проводить мероприятия по территориальному планированию и активной земельной политике,
• финансировать реконструкцию коммунальной инфраструктуры на основе инновационных технологий и альтернативных источников энергии,
• развивать и стимулировать некоммерческие формы жилищного строительства, малоэтажное строительство на основе современных технологий;

для повышения эффективности антикризисных мер и улучшения экономического климата в регионе расширять организационную, экономическую, информационную и консультационную поддержку муниципалитетов за счет:

• организации оперативного межведомственного обмена для мониторинга ситуации и создания единой программы антикризисных мер при участии муниципальных образований,
• создания регионального фонда финансовой поддержки муниципалитетов в кризисных ситуациях,
• принятия комплекса мер по привлечению инвестиций и развитию малого и среднего бизнеса – создание бизнес-инкубаторов, технопарков, предоставление стартового финансирования (старт-апов) для начинающих предпринимателей.

На уровне Федеральных органов государственной власти:

для повышения экономической конкурентоспособности северных городов:

• сосредоточить федеральные инвестиционные средства на развитии транспортной инфраструктуры, в особенности автомобильных дорог, соединения всех северных регионов с федеральными автомобильными трассами; повышении доступности пассажирских и грузовых авиаперевозок;
• для удаленных поселений Крайнего Севера профинансировать программы перехода на альтернативные источники энергии с целью снижения расходов бюджетов на доставку топливно-энергетических ресурсов;
• для субъектов малого предпринимательства, использующих общий режим налогообложения, освобождать от налога на прибыль средства, направляемые на инвестиции в развитие производства;

для укрепления доходной базы местных бюджетов внести в Бюджетный, Налоговый кодексы и иные нормативные правовые акты о бюджетных правоотношениях изменения, предусматривающие:

• увеличение доли налога на доходы физических лиц до 100%, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований;
• зачисление налога на доходы физических лиц по месту их жительства;
• отнесение транспортного налога к местным налогам, поступления от которого будут подлежать зачислению в бюджеты муниципальных районов и городских округов по нормативу 100%;
• установление норматива отчислений от единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения в бюджеты муниципальных образований в размере 100 %.

изменить систему налогообложения вертикально-интегрированных холдингов в пользу территорий, на которых они осуществляют основную производственную деятельность, в частности осуществляют добычу природных ресурсов, нарушают природную среду.

для повышения социальной конкурентоспособности малых и средних городов Севера:

• осуществлять поддержку жилищного строительства и создания коммунальной инфраструктуры;
• разработать федеральную целевую программу для территорий Крайнего Севера по экспериментальным инвестиционным проектам комплексного освоения территорий в целях жилищного строительства с учетом географических и климатических особенностей.

для организации обратной связи между муниципалитетами и федеральными органами власти в рамках государственной системы электронного правительства создать виртуальный орган – Всероссийское муниципальное собрание, в который войдут все муниципальные образования России. Основной задачей этого органа является проведение электронного голосования глав муниципальных образований по законопроектам, выносимым в Государственную Думу. Это позволит создать базу для формирования оперативной системы обратной связи – муниципалитет – Правительство РФ, учета интересов муниципалитетов, а также скоординировать действия самих муниципалитетов.

для снижения зарегулированности действий органов МСУ:

• ввести разграничение вопросов местного значения на обязательные и факультативные. В составе последних предусмотреть, в частности, возможность стратегического планирования на местном уровне, которое в настоящее время отсутствует в перечне вопросов местного значения;
• законодательно регламентировать проведение проверок органов местного самоуправления государственными контрольными органами (как в отношении малого бизнеса).

Представляется, что реализация указанных и других мер, направленных на устойчивое социально-экономическое развитие северных городов и муниципальных районов, возможна только при совместной, скоординированной работе органов местного самоуправления, государственных органов власти регионального и федерального уровней, бизнес сообщества, а также широком общественном участии.

(Доклад подготовили сотрудники ИЭП КНЦ РАН: д.э.н. Ф.Д. Ларичкин, к.э.н. В.В. Дидык, к.э.н. Л.О. Залкинд, к.э.н. Т.И. Барашева, м.н.с. Е.Е. Емельянова, м.н.с. Н.А. Серова)