Доклад Ухты
XXXV съезд Союза городов Заполярья и Крайнего Севера
Доклад руководителя администрации МОГО «Ухта» И.Н.Михеля по теме: «Укрепление доходной базы местных бюджетов. Опыт МОГО «Ухта» по оптимизации структуры муниципального долга и минимизации расходов на его обслуживание в современных экономических условиях».
г. Нарьян – Мар, март 2015
Вводная часть доклада
Добрый день, уважаемые дамы и господа!
Представляю Вашему вниманию доклад на тему «Укрепление доходной базы местных бюджетов. Опыт МОГО «Ухта» по оптимизации структуры муниципального долга и минимизации расходов на его обслуживание в современных экономических условиях» для обсуждения на съезде.
Ухта известна в мире как родина первой российской нефти и первого нефтяного промысла в России. О существовании здесь нефти было известно еще в 15 веке. Начало ухтинским нефтепромыслам, расположенным на реке Ухте было положено в 20-х годах 18 века.
Ухтинскую нефть изучал и великий русский ученый Менделеев.
Новый этап нефтяного промысла начался в 30-ые годы 20 века — 21 августа 1929 года из Архангельска крупная экспедиция прибыла к устью реки Чибью. Началось строительство посёлка.
В июле 1939 года посёлок Чибью был переименован в рабочий посёлок Ухта, а 20 ноября 1943 года получил статус города.
В 2005 году на территории города с подчиненной ему территорией образовано единое муниципальное образование со статусом городского округа «Ухта».
Ухту называют жемчужиной Севера — городской округ находится в центральной части Республики Коми.
Ухта — это второй город в Республике Коми после Сыктывкара по количеству жителей. Численность населения составляет 120 800 человек.
В Ухте осуществляют деятельность 2 836 предприятий, 3 654 субъекта малого и среднего предпринимательства.
Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата за 2014 год составила 49 тысяч рублей.
Ухта сегодня – это базовый центр нефтегазовой промышленности российского Северо-Запада, основными отраслями промышленности являются:
— транспортировка природного газа и нефти;
— нефтедобывающая и нефтеперерабатывающая;
— горнодобывающая.
Из бюджета МОГО «Ухта» финансируется 118 учреждений.
Основные параметры бюджета МОГО «Ухта».
За 2014 год исполнен:
— по доходам в сумме 3 537 млн. рублей;
— по расходам в сумме 3 581 млн. рублей;
— дефицит составил 44 млн. рублей.
Бюджет на 2015 год следующий:
— доходы — 3 194 млн. рублей,
— расходы — 3 168 млн. рублей,
— профицит — 26 млн. рублей.
Первая часть доклада
Одной из основных и важных задач, стоящих перед муниципальной властью, является финансовое обеспечение расходных полномочий, которыми наделено муниципальное образование, в соответствии с Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления.
Само муниципальное образование не может решить эту задачу самостоятельно – необходимо прилагать совместные усилия со стороны всех уровней власти.
Доходы местных бюджетов образовываются из трёх основных источников:
— государственных средств, передаваемых органами госвласти в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством;
— собственных средств муниципального образования;
— заемных средств (бюджетных и коммерческих кредитов).
Государственные средства (федеральный и региональный уровни)
На территории МОГО «Ухта» за период 2010-2014 годов собрано налоговых доходов на сумму 70,6 млрд. рублей, при этом на решение вопросов местного значения осталось только 6,8 млрд. рублей, или 9,6%.
Структура налоговых и неналоговых доходов бюджета МОГО «Ухта» за последние 5 лет изменилась не сильно.
Налог на доходы физических лиц — основной доход муниципалитета, он составляет 55 % налоговых и неналоговых доходов.
Норматив отчислений в местные бюджеты по налогу на доходы физических лиц в 2014 году был снижен. Если в 2010 году в бюджет Ухты по данному виду налога поступления составили 853 млн. рублей, то в 2014 году — 785 млн. рублей. В 2013 году, до изменения бюджетного законодательства, в доход поступило 1 260 млн. рублей.
На снижение поступлений налога в 2014 году оказали влияние и другие факторы — смена дислокации мобильных бригад, сокращение численности работающих и др.
Согласитесь, такая зависимость бюджета от одного налога, не стимулирует муниципальное образование к развитию собственной экономики, расширению налогооблагаемой базы.
Доля налоговых и неналоговых доходов в общем объеме доходов за последние 5 лет снизилась с 62,8% до 40,7%, что свидетельствует об увеличении финансовой зависимости муниципального образования от вышестоящей власти.
Недостаток собственных финансовых средств приводит к тому, что органы местного самоуправления вынуждены следовать при формировании собственного бюджета тем приоритетам, которые определяет федеральный центр и субъект Российской Федерации.
Порядка 2/3 трансфертов, поступающих в местный бюджет, носят целевой характер.
При этом, есть межбюджетные трансферты, распределение которых республикой между муниципальными образованиями осуществляется в отсутствии формализованных методик, например, дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов.
Вместе с тем, надо признать, что «зависимость зависимости – рознь», до 2012 года местным бюджетам предоставлялась субсидия по оплате договоров на оказание коммунальных услуг, заключённых бюджетными учреждениями, что обеспечивало местные бюджеты источником покрытия этих расходов. Мы предложили Правительству Республики Коми рассмотреть возможность вернуться к этой практике.
О необходимости повышения финансовой самостоятельности муниципалитетов и укрепления доходной базы местных бюджетов неоднократно говорилось в Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации об основных направлениях совершенствования системы государственного управления Правительству Российской Федерации было поручено внести в бюджетное законодательство изменения, направленные на:
— повышение бюджетной обеспеченности местных бюджетов;
— сокращение федеральных льгот по местным налогам;
— возможность зачисления в местные бюджеты поступлений от налога на имущество организаций.
Однако, несмотря на заявления Президента Российской Федерации, конкретные меры по ряду мероприятий до настоящего времени так и не были предприняты.
Муниципальный уровень
После утверждения более десяти лет назад Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, перечень полномочий муниципалитетов непрерывно расширялся, причем это расширение происходило без соответствующего изменения финансово-экономических основ местного самоуправления — количество закрепленных источников пополнения местных бюджетов за период реформы местного самоуправления было значительно сокращено.
В результате изменений налогового и бюджетного законодательств с 2005 года местных налогов осталось всего два: земельный налог и налог на имущество физических лиц. Одновременно были существенно сокращены нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов и сборов.
По укреплению доходной части бюджета муниципалитетом проводится определённая работа:
1) Налог на имущество физических лиц за 2015 год в 2016 году будет оплачиваться исходя из кадастровой стоимости объектов налогообложения.
2) С 1 января 2015 года увеличена ставка арендной платы за муниципальное имущество.
3) С 2012 года был увеличен норматив отчислений от части прибыли муниципальных унитарных предприятий с 30% до 50%.
4) Муниципалитет при предоставлении налоговых льгот стремится минимизировать потери бюджета. Основная сумма льгот — это льготы для учреждений, финансируемых из местного бюджета («не перекладываем деньги из левого кармана в правый и обратно»).
5) Заключен договор о взаимном сотрудничестве между налоговой инспекцией и администрацией МОГО «Ухта».
Кроме того, начиная с 2014 года, администрацией МОГО «Ухта» предоставляется информация в налоговую службу о контрактах, заключённых муниципальными учреждениями с подрядчиками, зарегистрированными за пределами МОГО «Ухта» (в 2014 году заключено 55 договоров с 32 подрядчиками на сумму 801 млн. рублей). Цель этой информации – выявить зарегистрированы ли в МОГО «Ухта» обособленные подразделения этих подрядчиков и платят ли налог на доходы физического лица по месту получения дохода. К сожалению, пока обратной связи наладить не получилось – в соответствии со статьей 102 Налогового кодекса Российской Федерации информация такого рода является налоговой тайной.
Хочется отметить, что налоговая инспекция, являясь одним из главных администраторов доходов бюджета, слабо заинтересована в собираемости местных налогов. Это связано с тем, что доля данных налогов в общем объеме налоговых поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации относительно невелика. Как следствие, затраты ресурсов (временных, финансовых и т.д.) непропорциональны потенциальному увеличению совокупных налоговых поступлений. Приоритетность направлена в пользу федеральных налогов.
В соответствии с Посланием Президента Российской Федерации от 4 декабря 2014 года «предлагается реализовать решения по облегчению налогового бремени для тех, кто только начинает свою работу. Для малых предприятий, которые регистрируются впервые, будут предоставлены двухлетние налоговые каникулы». Для муниципалитета установление «налоговых каникул» означает потери ожидаемых доходов. Необходимо рассмотреть вопрос о возмещении потерь от принятия данных нормативно – правовых актов.
6) Ведется постоянная работа администраторов неналоговых доходов бюджета МОГО «Ухта» с должниками.
В МОГО «Ухта» принята программа по повышению эффективности управления муниципальными финансами МОГО «Ухта» на период до 2018 года.
В рамках реализации программы планируется комплекс мероприятий, направленных на повышение эффективности управления доходами и расходами.
Вторая часть доклада
Неотъемлемой частью муниципальных финансов является муниципальный долг.
Ухте пришлось прикладывать дополнительные усилия по выполнению обязательств бюджета, особенно когда вопрос стоял следующим образом: занимать и развиваться, либо сокращать муниципальный долг и ограничивать потенциал развития муниципального образования.
Рост муниципальных заимствований МОГО «Ухта» начался в 2008 году и связан со строительством крупных социальных объектов, таких как ледовый дворец (должен был строиться на условиях софинансирования за счет республики). Однако, данный объект был исключен из госпрограммы и муниципалитет вынужден был привлечь кредиты.
Основными мероприятиями, проводимыми администрацией МОГО «Ухта» в целях оптимизации муниципального долга и сокращения расходов на его обслуживание, были следующие:
— снижение процентных ставок в рамках уже заключённых муниципальных контрактов с банками;
— «перекредитование» — возврат «дорогих и коротких» кредитов и привлечение «дешёвых и длинных»;
— использование временно свободных средств бюджетных и автономных учреждений с последующим восстановлением.
Проведение этих мероприятий позволило снизить расходы на обслуживание муниципального долга и избежать кассовых разрывов при исполнении бюджета.
В 2015 году мы снова вернулись к этой практике – в январе «взяли в долг» у своих учреждений 50 млн. рублей.
Благодаря работе, проведённой по оптимизации муниципального долга, удалось продолжить строительство объектов социальной сферы (за 2010-2014 годы в МОГО «Ухта» построено 3 детских сада, проведена реконструкция ряда зданий под учреждения дошкольного образования, построено два крупных спортивных объекта), в стадии завершения капитальный ремонт двух школ, трёх детских садов).
В этом году муниципалитет столкнулся со следующей проблемой — в соответствии с контрактами срок возврата кредитов — август 2015 года. В целях «перекредитования» бюджета, администрацией были направлены запросы в адрес крупнейших банков, которые предложили нам процентные ставки в среднем под 25%. Привлечение кредитов по таким ставкам является неприемлемым для муниципалитета.
Выводы:
В целях улучшения финансового состояния муниципальных образований необходимо осуществить следующие мероприятия:
- Решить вопрос о передаче части федеральных и региональных налогов на уровень местного самоуправления, исходя из следующего основного принципа – должна быть ликвидирована разбалансированность между объемом расходных обязательств местного самоуправления по решению вопросов местного значения и объемом источников доходов, закрепляемых за местными бюджетами.
При этом муниципальные образования должны быть обеспечены финансовыми ресурсами таким образом, чтобы органы местного самоуправления могли осуществлять финансирование не только текущих расходов, но и формировать бюджеты развития (10-20%) в структуре местных бюджетов.
Закрепить за местными бюджетами в Бюджетном кодексе Российской Федерации отчисления от налоговых доходов, на развитие налогооблагаемой базы которых могут влиять органы местного самоуправления, что укрепит доходную базу местных бюджетов:
1.1. Увеличить не менее чем на 30 процентных пунктов норматив отчислений, зачисляемый в местные бюджеты, от НДФЛ (за 2014 год поступление по данному виду налога – 785 млн. рублей, с учётом внесения изменений сумма поступлений составит 1 058 млн. рублей).
1.2. Закрепить за местными бюджетами долю отчислений по налогу на добавленную стоимость не менее двух процентных пунктов (в 2014 году на территории МОГО «Ухта» собрано 4 886 млн. рублей. Большая часть поступлений по данному налогу поступает от крупнейших налогоплательщиков, производства которых находятся на территории МОГО «Ухта», было бы справедливо, если процент отчислений от данного вида налога оставался на территории муниципального образования);
1.3. Закрепить за местными бюджетами поступления от налога на имущество организаций (для сравнения, в 2010 году в республиканский бюджет Республики Коми поступило 849 млн. рублей, за 2014 год — 3 681 млн. рублей).
- Установить механизм возмещения доходов от предоставления «налоговых каникул».
- Внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации в части увеличения информации, не попадающей под определение «налоговая тайна».
Благодарю за внимание.