Доклад главы Норильска Курилова О.Г.

на тему: «Вопросы распределения доходов между бюджетами всех уровней»

В послании Федеральному собранию 2013 года Президент Российской Федерации назвал важнейшей задачу по уточнению общих принципов организации местного самоуправления, развитию сильной, независимой, финансово самостоятельной власти на местах. Президент обратил внимание на то, что объём ответственности и ресурсы муниципалитетов не сбалансированы.

Тема межбюджетных отношений обсуждалась Владимиром Владимировичем Путиным также на заседании Совета при Президенте по развитию местного самоуправления. По итогам заседания Правительству РФ были даны поручения, в том числе разработать и внести в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений в бюджетное и налоговое законодательство, направленные на приведение положений законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления».

Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Валентина Ивановна Матвиенко также отмечала, что местные бюджеты формируются в основном за счет оказания финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, тогда как собственные доходы крайне скудны. По словам Матвиенко на долю собственных источников приходится лишь около 30 процентов общих доходов местных бюджетов. При этом Председатель Совета Федерации призвала подумать над мерами, позволяющими муниципалитетам наращивать собственные доходы.

Вместе с тем, в 2014 году федеральное бюджетное законодательство в части увеличения налоговых и неналоговых доходов муниципальных образований существенно не изменилось.

В последние десять лет в российском законодательстве прослеживается тенденция централизации доходов и полномочий.

В то же время ежегодно растут собственные расходы на реализацию закрепленных законодательством полномочий, в том числе из-за инфляционных факторов и выполнения указов Президента РФ.

Конечно сейчас, в столь сложные для страны времена, аккумулирование денежных средств в целях решения приоритетных государственных задач представляется логичным и обоснованным. Вместе с тем, не стоит забывать, что работа по централизации налоговых доходов проводилась постепенно, начиная с 2005 года, в то время, когда наблюдались и рост внутренней экономики и стабильность внешнеполитической обстановки.

На примере Норильска можно увидеть какие изменения федерального и регионального законодательства наиболее серьезно затронули собственные доходы муниципалитетов. Это:

— отмена закрепленной за местными бюджетами ставки налога на прибыль организаций 2%;

— снижение нормативов отчислений от налога на прибыль, зачисляемого в бюджет субъекта (с 50% в 2003 году до 10 % в 2014 году)

— снижение нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц (с 50% в 2003 году до 30% в 2014 году);

— часть ранее закрепленных за местными бюджетами доходных источников перераспределена в пользу бюджета субъекта – из крупных налогов это налог на имущество организаций, единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения.

Конечно, изменения в распределении доходных источников между уровнями бюджета связаны с перетоком расходных полномочий на вышестоящие уровни бюджета.

Однако, данный процесс в настоящее время привел к разбалансировке бюджетов муниципальных образований, невозможности самостоятельно выполнять собственные расходные обязательства, зависимости от органов власти субъекта и другим негативным последствиям для территории.

Приведу несколько ярких примеров несоответствия переданных полномочий на вышестоящие уровни бюджетов и «ушедших» с территории доходных источников.

Значительные изменения в межбюджетном распределении доходных источников, произошедшие в 2005 и 2006 году, оказали большое влияние на бюджет Норильска.

В рамках регулирования межбюджетных отношений в Красноярском крае был снижен норматив отчислений от налога на прибыль организаций с 40 до 20%, переданы в полном объеме в краевой бюджет доходы от налога на имущество организаций, до этого зачислявшегося в местный бюджет по нормативу 50%, и упрощенной системы налогообложения (ранее 100% зачислялось в местный бюджет).

В результате таких изменений выпадающие доходы в условиях 2006 года составили более 6 млрд. рублей (6 413,6 млн. руб.).

В то же время расходных полномочий было передано в 2005-2006 годах в суммарном выражении на миллиард рублей (1 222,7 млн. руб.), то есть в 5 раз меньше, чем сумма выпадающих доходов.

Кроме этого, изменения в Федеральном налоговом законодательстве также не способствовали увеличению доходов местных бюджетов – в 2005 году отменена 2 %-ная ставка налога на прибыль, ранее закрепленная за местными бюджетами. Выпадающие доходы бюджета Норильска от этого решения оцениваются в условиях 2006 года в сумме 2,8 млрд. руб.

Другим примером является 2012 год, когда на краевой уровень были переданы полномочия по здравоохранению (593,1 млн.руб.) и дорожной деятельности (827,4 млн.руб.).

Объем переданных полномочий в суммарном выражении в условиях 2012 года составил около полутора миллиардов рублей (1 457,9 млн. руб.).

Вместе с тем, для регулирования межбюджетных отношений были снижены нормативы отчислений от основных налогов в местные бюджеты.

Справочно:

— налог на прибыль организаций — с 20% до 10%;

— налог на доходы физических лиц – с 40 до 30%.

Также были переданы в вышестоящие бюджеты поступления от уплаты государственной пошлины за государственную регистрацию транспортных средств и штрафов за нарушение законодательства в области безопасности дорожного движения.

В результате указанных изменений, бюджет Норильска в условиях 2012 года не получил доходов на сумму 2 976,2 млн. руб.

При этом хотелось бы отметить, что значительная часть доходов краевого бюджета (в 2012 и 2013 годах – почти четверть доходов бюджета Красноярского края) формируется за счет средств, поступающих с территории Норильска.

На указанных примерах видно, что передача полномочий и изменения в распределении доходных источников произошли не в пользу местного бюджета. В виду невозможности в новых условиях сбалансировать бюджет, выпадающие доходы от изменения межбюджетных отношений компенсируются городу предоставлением из краевого бюджета субсидий.

Отмечу, что централизация расходных полномочий продолжается. Так во исполнение Федерального закона «Об образовании» рассматривается вопрос передачи с 2016 года на краевой уровень расходов в области дошкольного и общего образования, осуществляемых за счет средств местного бюджета (например: передача на краевой уровень организации административной деятельности, учебно-вспомогательной деятельности и т.д.).

Все эти решения, негативно сказываются на социально-экономическом положении муниципалитетов, в особенности промышленно развитых, так как органы местного самоуправления, являясь опорой государственной власти на своих территориях, наиболее близки к жителям и вопросы обеспечения жизнедеятельности населения и территории должны решаться непосредственно муниципалитетами, без передачи соответствующих полномочий со стороны субъекта.

Для обобщения проблем местных бюджетов, нами был проведен небольшой опрос муниципальных образований – членов Союза. Хочу поблагодарить всех откликнувшихся на наш запрос и озвучивших свои предложения по межбюджетному регулированию. Конечно, ситуация с распределением средств между бюджетами сегодня многим кажется несправедливой, ущемляющей права муниципалитетов. С этим трудно не согласиться.

Исходя из представленных данных, можно сделать неутешительный вывод: доходы бюджетов наших муниципальных образований наполовину, а то и больше, состоят из безвозмездных перечислений субъекта.

Об этом, в том числе, свидетельствует большое количество региональных субсидий и программ, направленных, по сути, на выполнение прямых полномочий местной власти (например, текущий ремонт и содержание дорожных сетей, ремонт школ и дошкольных учреждений). Собственные доходы в доходной части муниципалитетов составляют
30-60 %, остальное – безвозмездные региональные перечисления и дотации на выравнивание. В Норильске, например, доля безвозмездных перечислений в 2014 году составила 58%, с учетом субвенции на выполнение государственных полномочий. Снижение собственных доходов произошло в основном за счет уменьшения налоговых поступлений.

Доходы 2014 года всего 16 932 856,3 тыс. руб., в том числе:

— собственные (налоговые и неналоговые – 7 133 877,2 тыс. руб. (42,1%)

— безвозмездные поступления – 9 798 979,1 тыс. руб. (57,9%)

Таким образом, на сегодняшний день местная власть поставлена в серьезную зависимость от решений региона, так как финансовое благополучие муниципального образования напрямую зависит от отношений с субъектом РФ.

Вместе с тем, как показывает практика, в регионах ситуация складывается не лучше.

Экономика Красноярского края на протяжении ряда последних лет характеризуется устойчивым ростом основных показателей.

Объем промышленного производства и валовый региональный продукт с 2010 года увеличились более чем на 20% в сопоставимых ценах.

Такой рост обусловлен в первую очередь реализацией на территории региона крупных инвестиционных проектов. Однако на фоне этого роста собственные доходы края имеют практически нулевую динамику: на протяжении последних 4 лет они «застыли» на одном уровне.

Основная причина происходящего, влияние изменений федерального законодательства на доходы краевого бюджета. К сожалению, ежегодно баланс складывается не в пользу региона.

В результате этого складывается парадоксальная ситуация: доходы, собираемые во все уровни бюджетной системы с территории Красноярского края, с 2010 года возросли в 3 раза. При этом в федеральный бюджет платежи выросли с 60 до 450 млрд рублей (т.е. в 7,5 раз), а доходы субъекта сохранились на одном уровне.

Таким образом, в настоящее время можно говорить, что разбалансированы не только бюджеты муниципалитетов, но и бюджеты регионов, нагрузка на которые с каждым годом увеличивается.

 

Принимая во внимание, что мы с Вами являемся представителями муниципальных образований, предлагаю рассмотреть предложения по внесению изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ, в части, касающейся исключительно местных бюджетов.

Обобщив предложенные варианты пересмотра межбюджетных отношений, можно сформулировать следующие рекомендации и пожелания:

  • Передача на уровень муниципалитетов отчислений от следующих доходных источников:

— налога на доходы физических лиц по нормативу 50%. Считаем, что данный доходный источник должен максимально оставаться на территории, где он зарабатывается и направляться на развитие инфраструктуры и создание благоприятных условий для жизнедеятельности населения;

— налога на прибыль организаций в размере 2%, которые в настоящее время поступают в федеральный бюджет (такое распределение действовало до 2005 года);

— налог на имущество организаций по нормативу 50%. Данное предложение связано с тем, что предприятия для своей деятельности используют местную инфраструктуру;

— платы за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 100%. Так как негативный эффект от выбросов и сбросов в окружающую среду в полном объеме ощущает на себе непосредственно муниципальное образование, оно же и должно планировать и осуществлять мероприятия в целях минимизации данного эффекта (для Норильска – одного из самых загрязненных городов России, данная поправка весьма актуальна);

— транспортного налога по нормативу 50%. (по сути, данные средства собираются с населения, поэтому обосновано предложение о зачислении данного налога в местный бюджет, чтобы налогоплательщики видели и понимали, на что идут уплаченные ими налоги);

— единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, по нормативу 100% (все налоговые поступления по специальным налоговым режимам от субъектов малого и среднего предпринимательства должны поступать в местные бюджеты. Принимая во внимание, что с 01.01.2018 года будет отменен единый налог на вмененный доход, справедливо рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами самого стабильного и перспективно растущего доходного источника от предпринимательской деятельности – налога, взимаемого в связи с упрощенной системой налогообложения в размере 100% от объема доходов по данному виду налога;

  • Предоставление права субъектам Российской Федерации устанавливать дифференцированные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на прибыль организаций. Данная поправка позволит решить проблему необеспеченности промышленно развитых муниципалитетов, доходы которых в значительной степени зависят от внешнеэкономических факторов, повысить самостоятельность и долгосрочную сбалансированность местных бюджетов, обеспечить их социально-экономическое развитие, а также уйти от необходимости выравнивать обеспеченность таких территорий межбюджетными трансфертами. При этом будут учтены интересы самого региона.
  • Отдельную, но значимую проблему для органов местного самоуправления, представляет закрепленное в Налоговом Кодексе понятие «налоговой тайны». Норма о «налоговой тайне» лишает органы местного самоуправления возможности получения всей необходимой информации об уплачиваемых налогах конкретными хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на территории. Помимо этого, затрудняет работу по наращиванию доходного потенциала территорий, работу с проблемными налогоплательщиками, уклоняющимися от уплаты налогов.

В связи с этим, предлагается внесение изменения в статью 102 Налогового кодекса Российской Федерации в части исключения из налоговой тайны сведений, предоставляемых органам местного самоуправления, об уплате налогов и задолженности юридических и физических лиц, осуществляющих деятельность на территории соответствующего муниципального образования.

Принятие предложенных мер позволит повысить заинтересованность муниципалитетов в экономическом развитии собственных территорий, повысить качество жизни жителей собственных городов.

Предлагаю направить эти предложения в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации для рассмотрения.

Благодарю за внимание.