О местном самоуправлении
Решение XXXII съезда Союза городов Заполярья и Крайнего Севера
Салехард 18 августа 2012 г.
«О рекомендациях по внесению изменений
в Федеральный закон от 01.10.2003г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
Участники XXXII Съезда Союза Городов Заполярья и Крайнего Севера, заслушав информацию Председателя Мирнинского районного Совета Харитонова А.В. по вопросам практики правоприменения отдельных норм прописанных в законе от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и относящихся к порядку подписания, вступления в силу, в том числе путем опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, отмечают:
1. Вопросы подписания правовых актов, принимаемых представительным органом муниципального образования, вступления их в силу, в том числе путем опубликования (обнародования), имеют большое общественно-политическое значение для обеспечения их легитимности, а также должного их доведения до сведения граждан Российской Федерации, в том числе через современные интернет-технологии с использованием официальных сайтов муниципальных образований.
2. Наличие в Федеральном законе от 06.10.2003г. № 131-ФЗ неустраненных противоречий и неопределенностей, в том числе возникших после внесения в данный закон изменений Федеральным законом от 30.11.2011г. №361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты», повлекших за собой коренное отличие от ранее установленной законом и уставами муниципальных образований практики подписания правовых актов муниципальных образований.
СЪЕЗД РЕШИЛ:
1. Рекомендовать Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации внести изменения и дополнения в Федеральный закон от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в части:
1.1. Необходимости уточнения по применению используемой в законе формулировки в сочетании «опубликование (обнародование)», в том числе ее раскрытия терминологически в ст.2 «Основные термины и понятия».
1.2. Введения в соответствующие статьи закона понятия «официальный сайт муниципального образования» с раскрытием его правоприменения для целей опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и их вступления в силу.
1.3. Устранения неопределенностей и уточнения формулировок, регулирующих порядок подписания правовых актов муниципальных образований, с учетом особенностей прав органов местного самоуправления и руководящих должностных лиц, этих органов без возникновения необходимости дополнительного толкования и разъяснений по данному вопросу к закону.
1.4. Установления периодичности приведения уставов и иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, в соответствии с изменениями в законодательстве Российской Федерации и законодательстве субъектов Российской Федерации, через внесение изменений и дополнений в ч.4 ст.7 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в виде ч. 4.1. «В целях приведения нормативных правовых актов муниципальных образований в соответствии с изменениями в Федеральном законодательстве, законодательстве субъектов Российской Федерации устанавливаются сроки по внесению этих изменений:
— в уставы муниципальных образований — не реже одного раза в год;
— в иные нормативные правовые акты — не позднее четырех месяцев со дня вступления в силу изменений в соответствующем законодательстве».
2. Поручить Президенту союза городов Заполярья и Крайнего Севера Шпектору И.Л. направить настоящее решение с пояснительной запиской (приложение №1) в адрес Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Президент Союза городов Заполярья и Крайнего Севера,
член Общественной Палаты РФ
И.Шпектор
Приложение 1
к решению XXXII
Съезда Союза Городов
Заполярья и Крайнего Севера
Пояснительная записка
Данная пояснительная записка является приложением к решению XXXII Съезда Союза Городов Заполярья и Крайнего Севера от 18 августа 2012г. №____ в г. Салехарде «О рекомендациях по внесению изменений в Федеральный закон от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» и раскрывает проблемные вопросы для муниципальных образований, связанные с практикой правоприменения отдельных норм Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по порядку подписания, вступления в силу и опубликованию (обнародованию) муниципальных правовых актов. Из анализа практики правоприменения норм Федерального закона №131-ФЗ по обозначенным вопросам следует:
3. По вопросу опубликования нормативных правовых актов муниципального образования:
3.1. Развитие электронного информационного пространства в Российской Федерации, затрагивающего широкий спектр допускаемого и, в том числе обязательного, применения интернет технологий по вопросам взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с физическими и юридическими лицами, а также в целом с гражданами Российский Федерации.
3.2. Внедрение для целей официального опубликования законов Российской Федерации на официальном интернет-портале правовой информации, в соответствии с ч.4 Федерального закона от 14.07.1994г. №5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Палат Федерального Собрания», предусматривает в том числе допустимость размещения (опубликования) на данном интернет-портале актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов.
3.3. В тоже время в ст.17 «Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения», ст. 47 закона «Вступление в силу муниципальных правовых актов» и иных статьях Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ отсутствует упоминание об официальном интернет-сайте (портале) муниципального образования в качестве электронного сетевого средства массовой информации, допускающего опубликование нормативных правовых актов, что предусмотрено Федеральным законом от 27.12.1991г. №2124-1 «О средствах массовой информации».
3.4. Органы прокуратуры Российской Федерации, основываясь на собственном трактовании ч.1.7. ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ, требуют обязательное опубликование нормативных правовых актов муниципальных образований в печатных СМИ вне зависимости от их опубликования на официальном сайте муниципального образования, не смотря на принятие уставами муниципального образования порядка их публикации в соответствии с ч.1.6. ст. 44 Федерального закона №131-ФЗ, в том числе, используя официальный сайт муниципального образования.
3.5. В отличии от Федерального закона от 14.06.1994г. №5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Палат Федерального Собрания» в Федеральном законе от 06.10.2003г. №131-ФЗ применяется понятийный термин «опубликование (обнародование)». При этом: в ст.2 «Основные термины и понятия» Федерального закона №131-ФЗ отсутствует раскрытие понятийного термина «опубликование (обнародование)», а в его отдельных статьях присутствуют существенные терминологические отличия, так:
в ч.1.7. ст. 17 «обнародование»;
в ч. 13 ст. 35 «обнародование»;
в ч. 4.2. ст. 36 «обнародование»;
в ч.1.6. ст.44 «опубликование (обнародование)»;
в ч. 2 ст. 47 «опубликование (обнародование)».
Органы прокуратуры Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации и часть экспертного сообщества по-разному трактуют термины «опубликование и обнародование». Большой толковый словарь русского языка трактует термин «обнародование» — доведение до сведения широкого круга лиц информации различными способами, а «опубликование» — только печатным способом, но эта терминология возникла в период до появления интернета, который в новом технологическом смысле понимания через официальный сайт, является электронным печатным изданием.
Таким образом, отсутствие в Федеральном законе №131-ФЗ упоминания об официальном интернет сайте муниципального образования и праве опубликования на нем нормативных правовых актов не соответствует государственной политике Российской Федерации по применению интернет технологий.
4. По вопросу подписания и вступления в силу нормативных правовых актов муниципальных образований, принимаемых представительным органом муниципального образования:
4.1. В течении длительного времени, вплоть до внесения изменений в Федеральный закон №131-ФЗ Федеральным законом от 27.12.2009г. №365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» в ч.5 ст.43 вообще не упоминалось о порядке подписания решений представительного органа его председателем, кроме постановлений и распоряжений.
4.2. Федеральным законом от 27.12.2009г. №365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» произошло уточнение: председатель представительного органа подписывает решения не имеющее нормативного характера. Из чего следовало, что это решения по организации деятельности представительного органа, а также иного правоприменительного характера, в том числе по вопросам, отнесенным законодательством к праву подписания отдельных правовых решений председателем представительного органа.
4.3. Федеральным законом от 30.11.2011г. №361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» из текста ч.5 ст.43 была изъята фраза «не нормативного характера», что породило много новых вопросов у большинства муниципальных образований. Так как изменилась в корне вся наработанная практика подписания нормативных правовых актов, выработанная, в том числе через многочисленные разъяснения и толкования по данному вопросу различными экспертами, и нашедшая закрепление в уставах муниципальных образований, а это породило новые запросы в адрес Государственной Думы Российской Федерации по правоприменению.
4.4. Напечатанный в ряде муниципальных журналов: «Муниципальная Россия», «Муниципальная власть», «Вопросы местного самоуправления» так называемый «официальный ответ» за подписью председателя комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления В.Б. Кидяева по толкованию ч.5 ст.43 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ не снял данную проблему поскольку:
комитеты Государственной Думы не наделены ее Регламентом полномочиями на право официального толкования законов, принимаемых Государственной Думой;
изъятие формулировки «не нормативного характера» из ч.5 ст.43 Федерального закона №131-ФЗ не затронула ч.13 ст.35 и ч.4.2 ст.36 данного закона, где остался термин «глава муниципального образования подписывает… нормативные правовые акты, принятые представительным органом».
5. По вопросам законодательного установления периодичности в приведение уставов и иных нормативных правовых актов в соответствии с изменениями Федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации:
5.1. В результате отсутствия в Федеральном законе от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормы, устанавливающей обязательную периодичность в приведении нормативных правовых актов муниципальных образований в соответствии с изменениями в Федеральном законодательстве субъектов Российской Федерации, имеют место быть систематические претензии, предписания и судебные иски со стороны надзорных органов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации к муниципальным образованиям по поводу несвоевременного, по их мнению, приведения нормативных правовых актов.
Отсутствие законодательной нормы по периодичности создает обстановку конфликтности и субъективности в оценке допустимой (требуемой) периодичности по данной проблеме.
5.2. Наличие значительных временных, организационных и материальных затрат на внесение изменений и дополнений в уставы муниципальных образований, в силу особых процедур установленных в Федеральном законе от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и реальных проблем для принятия решения представительными органами на внесение изменений в уставы вызванных, в том числе требованиями квалифицированного большинства в 2/3 от установленной численности депутатов для обеспечения легитимности этих решений, организационных проблем созыва сессий, учитывая так называемые «депутатские каникулы» и работу 90% депутатов на непостоянной основе.
ВЫВОДЫ:
В целях устранения обозначенных несоответствий, неопределенностей и упущений в Федеральном законе от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо:
1. По вопросам опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов:
1.1. Внести изменения в ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Основные термины и понятия», в части раскрытия терминов «Опубликование», «Обнародование», либо установить применение в законе только термина «Опубликование» аналогично как в Федеральном законе от 14.06.1994г. №5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу Федеральных конституционных законов, Федеральных законов, актов Палаты Федерального Собрания».
1.2. Ввести в соответствующие статьи Федерального закона №131-ФЗ понятие «официальный сайт муниципального образования» и обозначить его правовое применение для опубликования муниципальных правовых актов, в том числе:
1.2.1. допустимости его использования, в качестве единственного электронного СМИ для опубликования правовых актов муниципальных образований;
1.2.2. либо, в целях экономии бюджетных средств на публикацию правовых актов в печатных СМИ допустимость опубликования на сайте только информации о наименовании, дате и номере принятого правового акта с ссылкой на его полную публикацию с приложениями на официальном сайте муниципального образования.
2. По вопросам подписания правовых актов муниципальных образований:
2.1. Учитывая, что вопрос правомочности (легитимности) правового акта, является производным от правомочности должностного лица его подписавшего и наличие понятийной неопределенности в ч.13 ст. 35, в ч.4.2. ст. 36, в ч. 5 ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ, поскольку в них содержится одинаковый термин «подписание» относительно председателя представительного органа и главы муниципального образования (в редакции Федерального закона от 30.11.2011г. № 361-ФЗ), при этом термин «подписание» имеет разные правовые значения относительно данных должностных лиц муниципального образования, так подписание нормативного правового акта председателем представительного органа означает подтверждение его принятия представительным органом, а для ненормативного правового акта и вступление его в силу, в порядке предусмотренным уставом.
2.2. Подписание главой муниципального образования, являющегося главой администрации нормативного правового акта, является юридическим фактом его согласования со стороны главы на вступление в силу в порядке предусмотренного уставом и (или) направление акта на опубликование (обнародование).
3. По вопросам законодательного установления нормы по периодичности в приведении уставов и иных нормативных правовых актов в соответствии с изменениями Федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации:
3.1. Принимая во внимание общую норму установленную законодательством, что в случае несоответствия нормам законодательства правовых актов применяются нормы законодательства.
3.2. Устанавливаемые законом нормы по периодичности внесения изменений должны учитывать, что из 23 тысяч муниципальных образований 20 тысяч являются сельскими поселениями с крайне ограниченными кадровыми и материальными ресурсами.
3.3. С учетом изложенного в п.п. 3.1; 3.2. установить дифференцированные сроки (периодичность) для внесения изменений в уставы и иные нормативные правовые акты.
Таким образом, учитывая перечисленные факторы, целесообразно внести в ст.7 «муниципальные правовые акты» Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» норму в виде дополнительной части 4.1. в редакции: «В целях приведения нормативных правовых актов муниципальных образований в соответствии с изменениями в Федеральном законодательстве, законодательстве субъектов Российской Федерации устанавливаются строки по внесению этих изменений:
— в уставы муниципальных образований — не реже одного раза в год;
— в иные нормативные правовые акты — не позднее четырех месяцев со дня вступления в силу изменений в соответствующем законодательстве».